Служба политического анализа Центрально-азиатского агентства политических исследований (APR)
Аналитический доклад
Анализ основных политических инициатив Президента Республики Казахстан Н. Назарбаева в 2004 году
15 июня 2004 года в Астане состоялся VII-й (внеочередной) съезд Республиканской политической партии "Отан". Кульминацией данного мероприятия стало выступление Президента Республики Казахстан Нурсултана Назарбаева, в котором он высказался за необходимость проведения в ближайшее время кардинальных политических реформ.
1. Основные направления политических реформ, предложенных Президентом РК, и возможная процедура их реализации
Предложения главы государства по проведению преобразований в политической системе Казахстана можно разделить на следующие основные направления.
1.1. Реформа Парламента
По данному направлению политических реформ президент страны прежде всего высказался за необходимость увеличения численности депутатов обеих палат Парламента. По его мнению, это обусловлено необходимостью обеспечения более широкого представительства населения страны в законодательном округе.
Однако, президент не обозначил конкретные сроки реализации данной инициативы, требующей к тому же внесения соответствующих поправок в Конституцию РК. Здесь также имеются свои варианты: а) число депутатов, во всяком случае Мажилиса, будет увеличено до проведения предстоящих парламентских выборов. Тем самым система пропорционального представительства будет расширена уже в рамках деятельности Мажилиса Парламента 3-го созыва. Данный вариант выгоден властям тем, что за счет его реализации они смогут существенно увеличить количество лояльных им парламентариев, представляющих не только традиционные («Отан», Гражданская, Аграрная), но и новые («Асар», «Руханият», Демократическая) партии провластной направленности; б) это будет сделано уже после проведения выборов, к примеру, в 2005 году. Но тогда возникнет необходимость проведения новых выборов депутатов Мажилиса, избираемых по партийным спискам, что чревато серьезными организационными и материальными затратами. Пойдет ли власть в этом случае на проведение этих выборов или, внеся соответствующие поправки в Конституцию РК, отложит их на определенный срок, в том числе до начала следующих парламентских выборов, однозначно сказать трудно.
Глава государства также выказался за существенное расширение полномочий Парламента в кадровой политике государства. Самым важным моментом здесь является то, что он отметил необходимость формирования правительство республики с непосредственным участием в этой процедуре парламентского большинства.
В качестве конкретного механизма реализации данной инициативы глава государства предлагает введение практики обсуждения не только кандидатуры премьер-министра, но и кандидатур министров на заседаниях профильных комитетов Парламента. В то же время данная практика не будет иметь серьезного значения, если она будет носить исключительно рекомендательный характер. Поэтому здесь также возможно применение несколько других вариантов формирования правительства: а) правительство назначается президентом страны при согласовании с Парламентом кандидатуры каждого члена правительства; б) президент получает согласие Парламента по назначению не всех членов правительства, а лишь премьер-министра, его заместителей и таких ключевых министров, как обороны, внутренних дел, финансов, экономики и бюджетного планирования, иностранных дел. Подобный вариант имел место во время действия первой Конституции РК 1993 года; в) президент назначает правительство из числа представителей от партии или даже нескольких партий, составляющих парламентское большинство. В случае реализации данного варианта формирования правительства, который фактически присутствует во Франции, руководство страны получает возможности - во-первых, создать в Казахстане президентско-парламентскую модель правления и устранить тем самым негативный как в стране, так и за рубежом имидж нынешней формы правления как «суперпрезидентской республики»; - во вторых, превратить партию «Отан» в действительно правящую партию либо вообще сформировать правящую коалицию, например, «Отан» - ГПК - АПК.
Кроме того, президент выступил за то, чтобы Парламент был наделен более широкими контрольными функциями, в том числе за исполнением государственного бюджета. Вероятно, что в связи с этим законодательный орган в будущем может получить право на проведение собственных, парламентских, проверок и расследований, в том числе посредством создания и деятельности соответствующих комиссий.
Возможно также придание контрольных полномочий за деятельностью тех или иных государственных органов, прежде всего по части расходования ими бюджетных средств, профильным комитетам Мажилиса и Сената. Наконец, не исключено создание в Парламенте специальной Контрольной палаты, которая в свое время функционировала в составе Верховного совета республики.
Возможности Парламента в кадровой политике и по контролю за исполнением государственного бюджета будут также усилены, когда ему будет передано право формирования Счетного комитета. В настоящее время по Конституции председателя и двух членов данного комитета назначает президент и еще по три члена - каждая из палат Парламента сроком на 5 лет. В будущем же возможно, что весь состав Счетного комитета будет избираться Парламентом по представлению президента страны. В связи с этим данный орган будет также подотчетен Парламенту. Не исключено также сокращение количественного состава Счетного комитета.
Наконец, президент предложил расширить возможности Парламента по формированию Центральной избирательной комиссии. В настоящее время председатель и остальные члены ЦИКа избираются и освобождаются от должности Мажилисом Парламента по представлению президента. В будущем же, по словам главы государства, в этой процедуре будет участвовать и Сенат. Хотя в целом сама схема формирования этого органа, предполагающая участие президента страны, останется той же.
1.2. Реформа системы исполнительной власти
Президент страны также высказался за дальнейшее улучшение системы государственной службы и совершенствование организации деятельности правительства республики. В качестве же конкретных мер здесь, видимо, следует учитывать те пожелания президента страны, которые он озвучил в своем послании народу Казахстана «К конкурентоспособному Казахстану, конкурентоспособной экономике, конкурентоспособной нации» 19 марта этого года.
В частности, глава государства высказался за: - усиление роли и ответственности министерств и ведомств за исполнение возложенных на них функций; - формирование "электронного правительства", что позволит сократить контакты между населением и чиновниками, повысит качество и уменьшит сроки оказания государственных услуг, сократить госаппарат; - серьёзные изменения в системе подготовки и переподготовки государственных служащих, включая совершенствование деятельности Академии государственной службы и увеличения численности ее выпускников; - учет окончания Академии государственной службы при назначении на должности политических государственных служащих; - повышение уровня социальной защиты госслужащих; - повышение требований к госслужащим по поводу их профессионализма, патриотичности, дисциплине, моральному и нравственному облику; - введение при приёме на госслужбу обязательного требования по поводу умения пользования компьютером и интернетом; - ужесточение квалификационных требований и активизацию работы аттестационных комиссий.
Более же детально президент в своем выступлении на указанном съезде партии «Отан» остановился на реформировании системы местного государственного управления.
В первую очередь здесь необходимо скорейшее, не позднее 2005 года, завершение работы по децентрализации государственного управления на основании реализуемой в настоящее время правительством Концепции по разграничению полномочий между уровнями государственного управления и совершенствованию межбюджетных отношений. Данная деятельность направлена на разграничение полномочий между различными уровнями государственного управления, начиная от республиканского центра и заканчивая отдельно взятыми населенными пунктами, а также совершенствование системы межбюджетных отношений между этими уровнями.
Одновременно с этим президент отметил необходимость повышения роли маслихатов республики. Скорее всего, речь здесь идет о необходимости расширения их полномочий в отношении кадровой и бюджетной политике на местах.
Логическим завершением данной реформы глава государства называет создание системы местного самоуправления. В ее основе, судя по всему, будет лежать выборность акимов районов, городов, сельских населенных пунктов. Правда, согласно планам президента, эта выборность будет введена примерно в 2006-2007 гг. Скорее всего, это произойдет в 2007 году, после того, когда пройдут выборы главы государства. До этого времени следует ожидать сохранения централизованной системы государственной власти сверху до низу. В любом случае практика назначения сохранится в отношении акимов областей, городов Астана и Алматы.
1.3. Реформа правовой системы
В общих чертах президент также сообщил свои планы относительно реформирования правовой системы страны и составляющих ее органов.
Важным направлением этой реформы следует ожидать изменения статуса и полномочий Конституционного совета страны. Прежде всего, президент высказался за то, чтобы было обеспечено участие палат Парламента в формировании данного органа.
В настоящее время Конституционный совет формируется следующим образом: председателя и 2 его членов назначает президент и еще по 2 члена - спикеры Мажилиса и Сената. Вероятно, что в будущем либо весь состав совета будет избираться Парламентом по представлению президента страны, либо сохранится та же схема, только при участии уже не спикеров, а всего состава данных палат Парламента.
Глава государства также отметил повысить, причем на конституционном уровне, что предполагает внесение поправок в Конституцию РК, авторитет и усилить возможности Конституционного Совета по защите Основного закона страны. Не исключено, что этому органу будут приданы некоторые права и атрибуты бывшего Конституционного суда, действующего в Казахстане в 1992-1995 гг., включая расширение состава субъектов обращения в данный орган.
В рамках реформирования судебной системы президент предлагает поэтапное введение института присяжных заседателей, обеспечение прозрачности судебно-правовых процедур, справедливости и беспристрастности при отправлении правосудия, ответственности судей перед обществом, совершенствование механизма отбора судейских кадров, повышение роли адвокатов в рамках уголовного судопроизводства, усиление гарантий прав граждан в рамках гражданского и уголовного судопроизводства и на стадии исполнения судебных решений. Кроме того, президент отметил необходимость: - усиления борьбы с коррупцией; - совершенствования правоохранительной системы; - расширения правозащитных возможностей Омбудсмена, то есть Уполномоченного по правам человека в РК; - полной отмены смертной казни в стране.
Нельзя не отметить, что практически все предложения главы государства, озвученные в его выступлении на внеочередном съезде партии «Отан», раннее были отражены в его посланиях народу страны, начиная с 1998 года. Многие из них к тому же предусмотрены, причем как обязательные для реализации, в Стратегическом плане развития Республики Казахстан до 2010 года. Данный план был утвержден указом президента РК «О дальнейших мерах по реализации Стратегии развития Казахстана до 2030 года» от 4 декабря 2001 года.
Обращает на себя внимание, что президент страны выступил за такие меры в рамках реформирования указанных выше институтов политической и правовой системы страны, принятие которых повлечет за собой внесение изменений и дополнений в Конституцию РК. Хотя неоднократно до этого глава государства принципиально выступал против поправок в Основной закон страны.
Пересмотр президентом страны таких позиций относительно изменения Конституции РК, видимо, обусловлен следующими моментами.
Во-первых, проведение указанных политических реформ выгодно властям в целях демонстрации населению страны и мировой общественности своей приверженности курсу на развитие демократии в республике, а также усиления своих собственных позиций, в том числе позиций ведущих пропрезидентских партий.
Во-вторых, в последнее время за реформирование политической системы активно выступает не только действующая оппозиция, но и ряд лояльных к руководству страны партий («Ак жол», «Ауыл», Патриотов Казахстана). Не учет мнения этих сил создает риск их перехода в открытую или скрытую оппозицию действующей власти. Тем более, что некоторые из этих партий уже близки к этому. К тому же за необходимость осуществления политических реформ высказывалась ранее и партия «Асар».
В-третьих, заявив о начале реформ, президент фактически отобрал идеолого-пропагандистскую эстафету у оппозиционных сил, а некоторые из партий умеренной оппозиции фактически вынудил выступить в поддержку своих начинаний на этом пути.
В-четвертых, с будущим усилением статуса и роли ведущих пропрезидентских партий посредством усиления их представительства в Парламенте и влияния на процесс формирования правительства власти могут перевести свою борьбу с оппозицией в формат межпартийной конкуренции, когда, например, Компартии, «Ак жолу» и НП ДВК будут противостоять «Отан», ГПК и АПК.
В организационно-правовом плане следует ожидать, что Президент поручит правительству разработать проект изменений и дополнений в Конституцию РК. После этого для повышения уровня легитимности и демократичности этого проекта он, видимо, будет отдан на рассмотрение Национальной комиссии по вопросам демократии и гражданского общества, которую глава государства планирует создать в ближайшее время. Затем на основании п. 1 ст. 91 Конституции РК президент вправе принять решение передать проект изменений и дополнений в Основной закон страны Парламенту, что исключает необходимость проведения по этому поводу республиканского референдума. Парламент в свою очередь будет принимать данные поправки в Конституцию в установленном ею же порядке.
2. Возможные перспективы деятельности Национальной комиссии по вопросам демократии и гражданского общества
В целях выработки более конкретных мер, направленных на совершенствование политической системы Казахстана в рамках отмеченных выше направлений, президент страны принял решение сформировать Национальную комиссию по вопросам демократии и гражданского общества.
Обращает внимание, что данная комиссия создается на базе Постоянно действующего совещания по выработке предложений по дальнейшей демократизации и развитию гражданского общества (ПДС). Данный орган был образован в ноябре 2003 года для обеспечения конструктивного взаимодействия государства с политическими партиями и неправительственными организациями.
Первоначально предполагалось, что в рамках ПДС различные политические силы смогут вырабатывать согласованные позиции и рекомендации для государственных органов по углублению демократических процессов в стране, совершенствованию соответствующего законодательства и по другим важным вопросам развития Казахстана. При этом будут обсуждаться различные точки зрения. Фактически же власти попытались перевести деятельность независимых от них общественно-политических организаций в конструктивное, а по сути дела - управляемое ими русло.
Однако впоследствии на практике работы ПДС стало очевидным, что этот орган не играет решающей роли в процессе принятия важных государственных решений. Большинство принятых на его заседаниях рекомендаций и предложений, особенно по поправкам в законы о выборах и СМИ, не были учтены правительством при разработке соответствующих законопроектов. К тому же по неизвестным причинам заседания ПДС не проводились примерно с весны 2003 года почти 7 месяцев. Видимо, исходя из всего этого, из состава ПДС вышли лидеры "Ак жола", Компартии и ДВК.
Очевидно, что дальнейшая работа ПДС в таком формате не имеет никакого политического смысла даже для действующей власти. Поэтому и было, видимо, принято решение упразднить его и образовать на его основе отмеченную выше Национальную комиссию.
Согласно заявлению президента Национальная комиссия по вопросам демократии и гражданского общества будет иметь более высокий, чем ПДС, статус. Судя по всему, она будет создана в качестве консультативно-совещательного органа при главе государства.
В состав комиссии, скорее всего, будут включены руководители или полномочные представители всех действующих политических партий. Такое обстоятельство выгодно властям для того, чтобы показать плюрализм мнений в рамках деятельности данного органа, а также стремление к проведению диалога с оппозицией. Но при этом представители последней будут находиться здесь в меньшинстве и не смогут, таким образом, влиять на продвижение своих инициатив, не устраивающих власть.
Конкретный формат работы этой комиссии определить однозначно трудно. Хотя возможно, что она - либо будет работать в формате бывшего ПДС, то есть принимать от правительства разработанные им проекты поправок в Конституцию и законодательных актов республики и возвращать ему свои рекомендации и предложения по ним или исправленные варианты данных документов; - либо сама будет разрабатывать проекты поправок в Конституцию и законов. Но в этом случае вероятно, что уже правительство будет вносить свои коррективы в эти законопроекты и уже потом направлять их на рассмотрение в Парламент. Тем более, что, кроме Парламента и его депутатов, правительству принадлежит право законодательной инициативы.
Не исключено также, что президент страны может пойти на предоставление себе права законодательной инициативы, которое он вполне сможет реализовывать посредством деятельности Национальной комиссии по вопросам демократии и гражданского общества.
3. Анализ учета президентом РК инициатив политических партий при обозначении основных направлений политических реформ
Очевидно, что озвученные президентом РК намерения относительно проведения кардинальных реформ в политической системы страны были сформулированы им с учетом неоднократных заявлений, обращений и всевозможных конструктивных инициатив (разработка проектов законов, государственных программ, концепций и т.д.) тех или иных политических партий.
В частности, в выступлении президента нашли свое отражение ряд предложений Демократической партии Казахстана «Ак жол». Данные предложения были сведены партией в разработанный и представленный ею широкой общественности проект Государственной программы политических реформ. Конкретно это партия предлагает: - увеличение численности депутатов Мажилиса избираемых по партийным спискам до 50 % при сохранении количества депутатов избираемых по одномандатным округам; - усиление контрольных полномочий Парламента за исполнением государственного бюджета, деятельностью Правительства и других государственных органов; - избрание всего состава Счетного комитета Парламентом; - принятие пакета законодательных актов, регулирующих распределение полномочий и ответственности между различными уровнями государственной власти и межбюджетные отношения; - введение выборности акимов сельских населенных пунктов, городов и районов; - создание в ряде регионов в порядке эксперимента суда присяжных в уголовном судопроизводстве; - ужесточение контроля за исполнением вступивших в законную силу судебных постановлений.
Как видно, большинство из этих предложений «Ак жола» были учтены президентом страны в его планах относительно реформирования политической системы РК.
В то же время данная партия предложила несколько усложненный механизм реализации предлагаемой ею программы политических реформ. Прежде всего, она предложила провести эти реформы в два этапа, охватывающие в общей сложности период со 2-го квартала 2004 и до конца 2005 гг. Тогда как президент страны не конкретизировал сроки по большинству принципиальных реформ. Лишь в отношении выборов акимов он определил время 2006-2007 гг.
На первом этапе реформ партия «Ак жол» предложила создать Государственную комиссию по политической и административной реформам, в состав которой, по ее мнению, должны войти представители государственных органов, политических партий, общественных и неправительственных организаций. Однако при этом «Ак жол» не отметил ни статус, ни формат деятельности данной комиссии.
Второй этап политических реформ, по замыслам «Ак жола» должен начаться с создания Конституционного совещания при Президенте страны. При этом данная партия не указала ни формат деятельности, ни состав данного совещания. Единственно, что отметил здесь «Ак жол», это то, что первоначальной базой деятельности Конституционного совещания будут являться рекомендации Государственной комиссии по политической и административной реформам.
Отсюда можно сделать вывод, что ДПК «Ак жол» предлагает для реализации программы политических реформ образование и деятельность сразу двух органов консультативно-совещательного характера. Глава же государства посчитал это излишним и предложил создание одного аналогичного органа в лице Национальной комиссии по вопросам демократии и гражданского общества.
Нельзя также не отметить, что предложение президента об увеличении численности депутатов Парламента страны не обязательно может предполагать, что оно пройдет по предложенной «Ак жолом» схеме увеличения депутатов Мажилиса, избираемых по партийным спискам.
К тому же между президентом и ДПК «Ак жол» имеются принципиальные разногласия по вопросам проведения политических реформ. В частности, партия выступает за рассмотрение вопроса о выборности акимов областей и городов Астана и Алматы соответствующими маслихатами. Тогда как глава государства настаивает на сохранении порядка вертикального назначения и смещения этих лиц со своих должностей. «Акжоловцы» также предлагают воссоздать Конституционный суд. Президент же говорит о реформировании, но никак не об упразднении, Конституционного совета.
Все это говорит о том, что глава государства согласился лишь с отдельными, хотя и концептуально важными, положениями программы политических реформ «Ак жола». При этом он в своем выступлении никак не отметил заслуг данной партии в предложении своих собственных инициатив по реформированию политической системы страны.
Свои предложения по проведению политических реформ вынесла на обсуждение широкой общественности Республиканская партия «Асар», скооперировав их в разработанной ею Общенациональной программе политических реформ (ОППР).
Очевидно, что эта партия сделала попытку придать ОППР привлекательность для того, чтобы она была замечена руководством страны и принята за основу новой государственной политики реформ. В частности, в качестве базовых документов при разработке и реализации ОППР «Асар» рассматривает Стратегию «Казахстан-2030» и Послание Президента народу Казахстана «О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики. Демократизация общества, экономическая и политическая реформа в новом столетии» от 30 сентября 1998 года.
Нужно отметить, что взгляды «Асара» и «Ак жола» по проведению политических реформ главным образом совпадают в том, что обе партии выступают за внесение изменений и дополнений в Конституцию РК. «Асар» также разделяет позицию «Ак жола» относительно увеличения количества депутатов Мажилиса Парламента, избираемых по партийным спискам, до 50% от общего числа депутатского корпуса данной палаты. В этом плане учет президентом страны в своем выступлении мнений этих двух партий носит равнозначный характер. Хотя, как и в случае с «Ак жолом», глава государства может решить данный вопрос по своей схеме, отличной от «Асара».
Относительно же конкретных предложений «Асара» в рамках ОППР можно сказать, что глава государства в определенной мере учел следующие идеи этой партии для проведения преобразований политической системы страны: а) формирование состава правительства при участии партийных фракций; б) формирование состава Конституционного совета путем утверждения кандидатур всеми партийными фракциями; в) предоставление парламенту права выдвигать и назначать главу Центральной избирательной комиссии.
Правда, президент, как видно из изложенного выше, несколько видоизменил эти идеи, а также оставил открытым вопрос о выработке механизмов их реализации.
Кроме того, партия «Асар» предложила создать на базе ПДС Национальную комиссию по политической реформе, включив в ее состав представителей государственных органов, политических партий и неправительственных организаций. Как видно, в определенной степени эта идея нашла свое отражение в предложении главы государства об образовании Национальной комиссии по вопросам демократии и гражданского общества. Единственно, что «Асар» планировал сделать это не сразу, а сначала качественно улучшив работу ПДС.
Не исключено, что при определении формата работы данной Нацкомиссии будут приняты предложения «Асара» относительно перевода этого формата из плоскости политических дискуссий, как это было в рамках ПДС, в плоскость экспертного обсуждения. Во всяком случае, эта партия в отличие от «Ак жола» предложила конкретный механизм функционирования рассматриваемого консультативно-совещательного органа.
Вместе с тем позиции президента РК и «Асара» расходятся в определении сроков проведения предлагаемых политических реформ. Мнение главы государства по этому вопросу приведено выше.
«Асар» же предлагает увеличить число депутатов Мажилиса Парламента, избираемых по партийным спискам уже в июне этого года, чтобы в условиях избирательной кампании партии успели внести в свою деятельность необходимые коррективы. Судя по всему, эта партия пытается реализовать данное направление реформы Парламента РК, поскольку она сильно заинтересована провести в этот орган на предстоящих выбора как можно больше своих представителей. Насчет других политических преобразований «Асар» устанавливает оптимальный, по его мнению, срок их проведения в течение 1-й половины 2005 года.
Обращает на себя внимание, что другие действующие партии, включая и руководимый президентом «Отан», каких-либо серьезных предложений по реформированию политической системы страны за последнее время не вносили. Следует лишь ожидать, что те из них, кто всецело поддерживает официальный политический курс главы государства, не только будут активно демонстрировать свою поддержку объявленных им инициатив, но и могут включить их в основу своих предвыборных программ.