Human Rights Watch
Комиссия США по безопасности и сотрудничеству в Европе
Слушания: "Узбекистан: задушенная демократия, упадок в правах человека"
Выступление Вероники Голдстон, директора по правозащитной деятельности Отделения Хьюман Райтс Вотч по Европе и Центральной Азии
24 июня 2004 г.
Благодарю вас, господин Председатель, господа члены Комиссии и депутаты, за приглашение представителя Хьюман Райтс Вотч выступить перед вами и, в целом, за проведение слушаний по такому важному и своевременному вопросу, как прогресс правительства Узбекистана в соблюдении им правозащитных обязательств, который является необходимым условием продолжения американской помощи и по которому Госдепартамент должен в ближайшее время вынести очередное заключение.
Думаю, что с самого начала следует отметить, что вопрос о том, отвечает ли правозащитная практика узбекских властей ожиданиям, сформулированным в соответствующем законодательстве, сам по себе вряд ли у кого вызывает вопросы. Похоже, все согласны, что нет. Как отмечал на прошлой неделе в своем выступлении перед Комитетом по иностранным делам [Палаты представителей] заместитель госсекретаря Лорн Крейнер, "мы по-прежнему глубоко обеспокоены неудовлетворительным соблюдением правительством Узбекистана международно- признанных прав человека и стандартов, а также его разочаровывающей практикой в том, что касается выполнения обязательств, взятых в рамках нашего двустороннего стратегического партнерства". Эта оценка на тех же слушаниях была подтверждена и зам. зам. госсекретаря Линном Паскоу, по мнению которого "практика Узбекистана в области реформирования прав человека и гражданского общества остается неудовлетворительной". Само название сегодняшних слушаний также не оставляет сомнений в том, какой характер носит общепринятая оценка деятельности правительства Узбекистана в этой области.
Соответственно, перед нами сегодня стоит не вопрос о выполнении Узбекистаном правозащитных критериев, необходимых для продолжения американской помощи, поскольку все, включая администрацию, отвечают на него отрицательно. Узбекские власти продолжают преследовать правозащитников и с момента предыдущего заключения Госдепартамента не зарегистрировали ни одной независимой местной правозащитной группы. Более того, Узбекистан сделал серьезный шаг назад, введя новые - обременительные регистрационные требования для международных неправительственных организаций и выдворив офис Института "Открытое общество". Наш офис в Ташкенте продолжает получать правдоподобные сообщения о пытках и недозволенном обращении в местах содержания под стражей. Ничего не предпринято в направлении большей свободы СМИ; напротив, предпринимаются шаги по ограничению свободы выражения мнений и свободы собраний. В ситуации когда до выборов остается меньше полугода, ни единой действительно оппозиционной политической партии так и не позволено зарегистрироваться, а представители оппозиции подвергаются притеснениям и уголовному преследованию.
Открытым остается вопрос о том, какую позицию в свете этих бесспорных обстоятельств займет администрация в предстоящем вынесении заключения по Узбекистану. Здесь я хотела бы подчеркнуть, что нынешняя ситуация является беспрецедентной. В то время как обычно на такого рода форумах мы представляем законодателям и политикам конкретные факты по ситуации с правами человека в той или иной стране, в данном случае этот вопрос, похоже, даже не стоит обсуждения. Поэтому я не буду отнимать у вас время на более детальный разбор текущей ситуации с правами человека в Узбекистане.
Давайте вместо этого обратимся к вопросу о том, что следует предпринять администрации. Если мы исходим из законодательства, увязывающего американскую помощь с усилиями правительства Узбекистана по улучшению правозащитной практики и проведению политических и институциональных реформ, то для администрации попросту нет другой возможности, кроме как вынести отрицательное заключение по стране, которая не демонстрирует ощутимого прогресса. Любое другое решение будет противоречить смыслу закона и чревато подрывом роли администрации как его бесстрастного исполнителя.
Это отнюдь не означает, что Хьюман Райтс Вотч считает такое решение легким или что мы относимся к нему как положительному итогу всего процесса. Как и нашим коллегам-правозащитникам из Узбекистана, нам намного больше хотелось бы усмотреть присутствие в республике обстоятельств, которые позволили бы администрации признать наличие со стороны Ташкента существенного и последовательного прогресса в выполнении правозащитных обязательств. Однако до тех пор пока такие обстоятельства отсутствуют, положительное заключение будет ошибочным и контрпродуктивным: ошибочным потому, что оно будет противоречить американскому закону, а контрпродуктивным потому, что такое заключение может послужить сигналом о том, что США удовлетворены действиями узбекского правительства, и способствовать консервации ситуации, которую все находят неприемлемой.
Пожалуй, еще более негативно положительное заключение администрации может сказаться на недавних серьезных усилиях, предпринятых другими участниками международного сообщества с тем, чтобы донести до руководства Узбекистана понимание необходимости реальных реформ в области прав человека. Отдельного упоминания в связи с этим заслуживает Европейский банк реконструкции и развития. В апреле текущего года этот международный финансовый институт, в котором США являются ключевым акционером, принял решение ограничить инвестиции в Узбекистан из-за отсутствия прогресса с правами человека.
Это беспрецедентное решение было единогласно принято на совете директоров ЕБРР и полностью поддержано американской администрацией. Основанием для его принятия послужило истечение годичного срока, отведенного правительству Узбекистана на выполнение ряда правозащитных критериев, которые в значительной степени перекликаются с ключевыми положениями американо-узбекского стратегического партнерства: большая политическая открытость и свобода СМИ, беспрепятственная деятельность и регистрация независимых неправительственных организаций, выполнение рекомендаций спецдокладчика ООН по пыткам по итогам его посещения Узбекистана в 2002 г. ЕБРР заявил, что "по прошествии года после призыва к улучшениям в политической и экономической ситуации в Узбекистане : прогресса почти не наблюдается, и Банк не может далее вести дела в обычном режиме". Совет директоров принял решение ограничить инвестиции в частный сектор, а в государственных проектах сохранить свое участие только в той степени, в которой это прямо связано с благополучием всего населения или с региональным сотрудничеством.
Следует отметить, что из решения ЕБРР по Узбекистану ясно следует, что Банк намерен продолжать отслеживать ситуацию в республике и добиваться от правительства прогресса по обозначенным направлениям. Таким образом, апрельское решение становится не пассивным признанием поражения с последующим выходом ЕБРР из узбекских проектов, а, скорее, декларацией намерения Банка продолжать использовать критерии как политический инструмент реформ и продолжать диалог с Ташкентом в надежде на конкретные шаги со стороны последнего. Очередная страновая стратегия ЕБРР по Узбекистану должна быть принята весной 2005 г.
Мы твердо убеждены в том, что в случае достаточной поддержки ресурсами и политической волей правозащитные критерии ЕБРР несут в себе реальный потенциал катализатора правозащитных реформ в Узбекистане. Оставаясь верным взятому курсу и последовательно настаивая на своих требованиях, Банк создал важную предпосылку реформ в Узбекистане, которой должны воспользоваться и другие партнеры Ташкента, в том числе правительства стран - ключевых акционеров ЕБРР, таких как США. Принципиально важно, чтобы международное сообщество выступало по этим проблемам единым фронтом и решительно и последовательно доносило до узбекского руководства необходимость продемонстрировать ощутимый прогресс в правах человека. Одним из ключевых элементов такой политики должно быть твердое следование правительствами стран-акционеров ЕБРР в их двусторонних отношениях с Ташкентом курсу, принятому на уровне Банка.
Давайте также не забывать о том, что вынесением в конце прошлого года отрицательного правозащитного заключения по Узбекистану в рамках программы "Сокращение угроз через сотрудничество" администрация уже создала предпосылки для отрицательного заключения по Закону о консолидированных ассигнованиях. Узбекскому правительству был послан важный сигнал о неудовлетворенности Соединенных Штатов его действиями в области прав человека и о безусловной необходимости для Ташкента обеспечить конкретный и поддающийся оценке прогресс на этом направлении. С тех пор мяч остается на стороне узбекских властей.
Таким образом, подытоживая сказанное, вынесение отрицательного заключения не должно рассматриваться как признание поражения и уход США из Узбекистана. Речь идет о том, чтобы показать серьезность американского отношения и что в Вашингтоне слов на ветер не бросают. Такое решение было бы логическим продолжением позиции, занятой администрацией в двух случаях после мая 2003 г., когда вставал вопрос об оценке правозащитной практики узбекских властей: в связи с программой "Сокращение угроз через сотрудничество" в конце 2003 г. и в связи апрельским решением ЕБРР. Как следует из уже заслушанных нами выступлений, со времени принятия этих решений ситуация на местах сколько-нибудь заметно не улучшилась, наоборот - по ряду аспектов произошло ухудшение, и это не оставляет серьезных аргументов в пользу положительного заключения.
Вынесение положительного заключения только ради того, чтобы не оттолкнуть тех, с которыми администрация столько работала, чтобы убедить их в необходимости реформ - это аргумент, который попросту не выдерживает критики. Этот путь администрация уже опробовала в мае 2003 г., фактически выдав аванс Узбекистану, и сегодня можно с уверенностью говорить о том, что эта стратегия не сработала. С другой стороны, узбекское руководство неоднократно заявляло, что дорожит отношениями с США и рассматривает Вашингтон как ключевого партнера в обеспечении собственной безопасности. Прошлый опыт показывает, что уступок в области прав человека США удавалось добиться только в тех случаях, когда они твердо настаивали на своих требованиях. Примерами этого служат такие вопросы, как доступ в места заключения для делегатов Международного комитета Красного Креста, первая регистрация независимой национальной правозащитной организации и направление приглашения спецдокладчику ООН по пыткам. Разумеется, мы отнюдь не рассчитываем на то, что Узбекистан пойдет на мгновенные реформы исключительно ради получения американской помощи. Но при этом узбекское руководство и не хочет получить черную метку как страна, которой в такой помощи было отказано. Использование администрацией этого политического инструмента позволит ей влиять на ситуацию, поскольку правительство Узбекистана будет искать возможности добиться вынесения положительного заключения.
Предвосхищая другой расхожий аргумент о том, что Узбекистан является ключевым союзником в борьбе с терроризмом, утрата которого чревата для США слишком большими издержками, мы хотели бы подчеркнуть, что если Соединенные Штаты хотят добиться успеха в борьбе с терроризмом, если они хотят блокировать распространение идеологии насилия, то им следовало бы больше беспокоиться о том, чтобы не оттолкнуть от себя узбекский народ. США будет угрожать серьезная опасность, если в умах мусульман Центральной Азии Америка будет ассоциироваться с местными репрессивными режимами.
Как же тогда отрицательное заключение можно совместить с продолжением участия администрации в узбекских делах? Точно так же, как и в случае с решением ЕБРР, которое, несмотря на признание факта невыполнения поставленных условий и решение об ограничении инвестиций, не предполагает полного ухода Банка из Узбекистана. Мы убеждены, что вынесение отрицательного заключения ни в коей мере не противоречит продолжению американо-узбекского диалога. Механизм такой сертификации является частью продолжающегося, долгосрочного процесса двусторонних отношений, а вовсе не отдельной изолированной областью и, тем более, не самоцелью. Администрация не должна уходить из Узбекистана, необходимо направить ресурсы на поддержку гражданского общества, СМИ и оппозиционных политических партий. Вашингтон должен добиваться конкретных реформ вне зависимости от конкретного заключения - едва ли не более энергично в случае отказа в помощи или имея в виду почти неизбежный отказ в ближайшем будущем (очевидно, что сейчас мы имеем дело именно с такой ситуацией). Возможность пересмотра оценки должна использоваться как политический стимул. Если к моменту следующего рассмотрения узбекское правительство предпримет ощутимые шаги в направлении подлинных реформ - администрация будет иметь все основания для пересмотра вопроса о помощи и, при наличии достаточных оснований, сможет признать наличие с узбекской стороны существенного и последовательного прогресса.
Полный перечень давно назревших шагов в области прав человека был бы слишком длинным, однако если ограничиться только самой краткосрочной перспективой, как самый минимум, нужно обозначить следующие требования к правительству Узбекистана:
Переработать План действий по борьбе с пытками, с тем чтобы он был безусловно направлен на выполнение рекомендаций спецдокладчика ООН по пыткам, как и предполагалось в первоначальном варианте. Необходимо установить конкретные и разумные сроки выполнения каждой из 22 сформулированных спецдокладчиком рекомендаций, и правительство должно приступить к их практической реализации. Начать можно было бы с публичного осуждения пыток и введения судебной проверки законности задержания и содержания под стражей - две ключевые рекомендации, не вошедшие в нынешний вариант правительственного Плана действий.
Освободить необоснованно арестованных правозащитников, в частности Руслана Шарипова, и прекратить любые дальнейшие притеснения и аресты правозащитников, в том числе в отношении Елены Урлаевой.
Зарегистрировать независимые национальные правозащитные группы и снять неоправданные ограничения на деятельность международных правозащитных организаций. За последний год заявки на регистрацию подали, в том числе, "Мазлум", Общество прав человека Узбекистана и НПО "Матери против смертной казни и пыток". С точки зрения облегчения режима для международных организаций правительство должно перерегистрировать узбекский офис Института "Открытое общество", отменить требование о согласовании любой деятельности с Министерством юстиции и отменить положение о том, что все гранты международных организаций местным группам должны утверждаться правительственным комитетом. Правительство также должно прекратить препятствовать работе международных организаций с незарегистрированными национальными группами.
Зарегистрировать оппозиционные политические партии, в том числе "Эрк" и "Бирлик", и прекратить притеснения активистов политической оппозиции. В предвыборный период оппозиционным партиям должно быть предоставлено эфирное время на телевидении и разрешено проводить мирные демонстрации без обременительного разрешительного режима.
При этом критически важно, чтобы США не удовлетворялись видимостью прогресса и правительственными программами и инициативами, которые при всей их внешней респектабельности будут лишены реального содержания.
Господин Председатель, позвольте мне в заключение процитировать письмо, направленное Вами и еще семью членами Хельсинкской комиссии президенту Исламу Каримову накануне его визита в США в марте 2002 г.: "По прошествии почти десяти лет с момента вступления Узбекистана в ОБСЕ сохраняется система явных, грубых и неисправленных нарушений основополагающих принципов Организации в области демократии, прав человека и законности. На этом фоне последние заявления Ташкента о подтверждении приверженности решению застарелых проблем демократизации и прав человека будут оставаться голословными до тех пор, пока они не будут подкреплены конкретными делами".
Благодарю Вас, господин Председатель, господа члены Комиссии, за предоставленную возможность поделиться нашими соображениями.