Кубанычбек Омуралиев о структуре и объеме внешней помощи правительства США Кыргызстану
09:49 11-09-2007, Информационное Агентство АКИpress
Кубанычбек Омуралиев
Независимый эксперт
С момента обретения государственной независимости Кыргызстан получил солидную зарубежную финансовую поддержку от стран-доноров и международных финансовых институтов в виде кредитов и грантов. Общая сумма внешних вливаний составила 3,5 млрд. долларов США, из которой более 1,5 млрд. поступили в страну безвозмездно, т.е. на грантовой основе - техническая и гуманитарная помощь.
Следует отметить, что общий объем внешней помощи, поступившей в Кыргызстан, является одним из самых высоких среди стран бывшего СССР. Такой показатель выражается в таких относительных величинах, как, на душу населения или соотношение к валовому внутреннему продукту и бюджету.
По логике вещей, такое международное содействие должно было привести к экономическому благосостоянию страны и повышению жизненного уровня населения. Увы, в реальности этого не произошло. Наоборот, Кыргызстан, оказался в долговой яме. Внешняя задолженность серьезно подрывает способность нашего государства обеспечивать финансирование социальных обязательств, уменьшает возможность сокращения бедности и приводит к замедлению экономического роста. В соответствии с данными Министерства финансов внешний долг Кыргызской Республики на 1 июня 2007 года составил 1991,4 млн. долларов США, что по итогам 2006 года составило 77,6 % от ВВП. При этом обслуживание внешнего долга исчисляется более 12 % от общих доходов госбюджета.
Если Международный валютный фонд, Азиатский банк развития, Всемирный банк, Европейский банк реконструкции и развития являются основными кредиторами, то на двустороннем уровне, а также через международные организации весомую поддержку оказывают страны Евросоюза, США, Япония, Швейцария, Россия, КНР и другие государства.
У кыргызстанцев возникают закономерные вопросы ко всем своим правителям, в том числе международным кредиторам и донорам. Эти вопросы схожи, и они примерно такие: Почему обильная финансовая и техническая помощь, не дала ожидаемого результата? Какими госорганами производились расчеты на запрашиваемую помощь и кем утверждались? Как и кем формировалась, а затем распределялась внешняя помощь? Как были использованы финансовые кредиты и насколько они были эффективны? Какая часть помощи была предоставлена безвозмездно, и какова ее результативность? Как будем расплачиваться, и нужна ли нам такая помощь впредь?
Чтобы понять это требуется рассмотреть и проанализировать сам процесс зарубежной финансовой поддержки на примере одной из основных стран-доноров. В данном материале, речь пойдет о США, предоставляющими помощь на безвозмездной основе, как в рамках двустороннего сотрудничества, так и на многостороннем уровне, по линии различных программ, осуществляемых международными организациями.
Как формируется американская помощь, каков ее обьем и кем реализуется?
За годы независимости большие объемы помощи поступали и продолжают поступать в Кыргызстан от правительства США. В целом американская правительственная, в том числе гуманитарная помощь поступает в нашу страну согласно программам «Акт поддержки свободы», «Экспортный контроль и безопасность границ», а также в рамках других программ, которые ежегодно вносятся Администрацией американского Президента в Конгресс США для последующего утверждения.
Традиционно финансирование формируется и распределяется через офис координатора помощи по странам Европы и Евразии в Государственном Департаменте США, а также через соответствующие министерства и ведомства, которые осуществляют свои программы через своих представителей на местах. Основная доля помощи осуществляется по линии Агентства США по международному развитию (ЮСАИД), Министерства обороны, Министерства торговли, Министерства сельского хозяйства, Министерства юстиции, Министерства финансов и Агентства по развитию торговли. В свою очередь, эти уполномоченные госорганы проводят тендер среди тех американских компаний и НПО, которые претендуют на реализацию программ поставленных Администрацией США.
Одновременно США предоставляют помощь виде грантов тем международным, неправительственным и частным организациям, которые работают в Кыргызстане. К таким организациям можно отнести ПРООН, ОБСЕ, МОМ, Фонд Сорос-Кыргызстан, Фонд Ага-хана, Урбан институт и другие.
Общая помощь Правительства США Кыргызской Республике с 1992 года составила около 930 млн. долларов США и средства, ассигнованные всеми ведомствами Правительства США на программы помощи Кыргызской Республике, распределялись по ниже следующим направлениям:
Экономические реформы - 250, 85 млн. долларов
Добросовестное управление (программы: в области демократии, межсекторальные и другие) - 141,67 млн. долларов
Безопасность и правопорядок - 147,70 млн. долларов
Гуманитарная помощь - 307,74 млн. долларов
Инвестиции в люди (здравоохранение и образование) - 81, 92 млн. долларов
Общий объем внешней помощи предоставляемым правительством США в Кыргызстан (1992 - 2007 годы)
1992 год - 13,02.000 долл. США,
1993 год- 108,263.000 долл. США
1994 год - 90,496.000 долл. США
1995 год - 44,582.000 долл. США
1996 год - 63,630.000 долл. США
1997 год - 23,857.000 долл. США
1998 год - 50,337.000 долл. США
1999,год - 61,189.000 долл. США
2000 год - 49,763.000 долл. США
2001 год - 41,717.000 долл. США
2002 год - 94,216.000 долл. США
2003 год - 54,556.000 долл. США
2004 год - 56,250.000 долл. США
2005 год - 55,233.000 долл. США
2006 год - 34,714.000 долл. США
2007 год - 88, 100.000 долл. США
Всего - 928.930.000 долл. США
Программы экономических реформ включают в себя бухгалтерский учет, коммерческое право, налогово-бюджетные вопросы, банковскую деятельность и техническую помощь в проведении земельных реформ. ЮСАИД также предоставляет микрокредитование и обучение малых и средних предпринимателей.
Программы поддержки демократии включают в себя развитие неправительственных организаций с целью активизации участия граждан в политическом процессе, помощь независимым электронным и печатным СМИ, программы гражданского обучения, обеспечение участия граждан в работе местных органов самоуправления и меры по смягчению конфликтов.
В соответствии с Законом о поддержке свободы финансируются мероприятия по осуществлению Программы экспортного контроля и обеспечения связанной с ним безопасности на границах (ЭКБГ). Так, Пограничная служба, Государственная таможенная инспекция и Министерство обороны Кыргызской Республики получили радиостанции, компьютеры, базовые станции, транспортные средства и укрытия в качестве помощи в патрулировании и охране гористых пограничных районов страны. Также предоставляется инфраструктурная поддержка Пограничной охраны, действующая между различными пунктами въезда, включая пограничные укрытия, приборы ночного видения, транспортные средства, бронежилеты, оборудование связи и запасные части для вертолетов и самолетов.
Кроме того, Государственный департамент США оказывает помощь Кыргызской Республике в рамках средств Фонда научных центров и гражданских исследований и разработок с целью переориентации бывших советских военных ученых на мирные, гражданские исследования и Программы международного военного образования и обучения в рамках Программы финансирования иностранных вооруженных сил.
Текущие гуманитарные программы для Кыргызской Республики включают в себя предоставление товаров по линии Программы гуманитарных перевозок Государственного департамента США. В страну поставляются и распределяются среди социально уязвимых слоев населения и наиболее нуждающихся фармацевтическая продукция, медикаменты, одежда и продовольствие.
Министерство сельского хозяйства США осуществляют программу продовольственной помощи через - Международный Корпус Милосердия. Такая помощь распределяться в школах, больницах и детских домах Кыргызстана.
С 1992 по 2001 гг. Правительство США, по линии Минсельхоза США реализовывало программу «Правительство - правительству» и «Продовольствие ради прогресса», объемы данной программы были выражены в виде зерна, соевых бобов, риса, растительного масла. Причем, продовольственные поставки предоставлялись кыргызскому правительству на грантовой основе для осуществления проводимых реформ в стране. Вырученные финансовые средства от продажи получаемого продовольствия должны были быть направлены на поддержку аграрного сектора экономики Кыргызстана.
Также по линии Минсельхоза США успешно реализуется Программа стипендии Кохрана, которая направлена на повышение квалификации специалистов в области сельского хозяйства. Необходимо отметить, что по данной программе прошли стажировку отечественные специалисты различных специальностей, как из частных, так и государственных структур в области сельскохозяйственного производства в аналогичных структурах США.
Правительство США предоставляет финансирование Американскому университету Центральной Азии (АУЦА) в Бишкеке в партнерстве с Институтом "Открытое общество", образованным Дж.Сороса.
Напрашивается вопрос, куда были направлены и как были использованы эти сотни миллионов долларов США? Какова была эффективность от данной программы помощи? Ответ, скорее всего, следует искать как у основного получателя, так и у грантодателя.
Краткий обзор программ Агентства США по международному развитию (ЮСАИД) в Кыргызской Республике
Как было упомянуто выше, основной пакет помощи формируются, и реализуется через ЮСАИД, которое через свою Региональную миссию в Центральной Азии осуществляет программы содействия в Кыргызстане с 1992 года. Данные программы реализуются через контракты и гранты более чем 40 местными и международными организациями, в том числе организациями и фондами системы ООН, частными компаниями и НПО. Например, обычно постоянными победителями тендеров или контрактерами ЮСАИД являются такие всем известные организации как Национальный Демократический институт (НДИ), Республиканский институт, Каунтерпарт Консорциум, Фонд Евразия, Прагма и другие НПО США и Кыргызстана, работающие в направлении развития экономических и демократических реформ.
С 1992 по 2007 годы через ЮСАИД было выделено 375,7 миллионов долларов США на программы содействия в Кыргызстане (включая деньги, выделенные на 2007 год). Ниже приводятся данные финансирования ЮСАИД в Кыргызстане с 1992 по 2007 годы в разрезе программ.
203,3 миллиона долларов США было истрачено на программы экономического развития (включая программы Фермер-Фермеру, экономические реформы, фонды на развитие предпринимательства, инициатив в частном секторе, эффективное использование энергоресурсов и реформу энергетических рынков, программы по развитию сельского хозяйства и т.д.);
46,6 миллиона долларов США на программы здравоохранения;
19,4 миллиона долларов США на программы по образованию (Национальное тестирование, Проект по повышению участия общественности в вопросах образования и улучшению качества знаний (ПИКС/PEAKS), который направлен на совершенствование базового образования;
69,9 миллионов долларов США на программы развития демократии (включая жилищную реформу и предотвращение конфликтных ситуаций);
36,5 миллиона долларов США на межсекторальные программы (такие программы, как деятельность Фонда Евразия, программы обмена и тренинги, а также средства переданные другим агентствам для финансирования программ развития, например, Казначейство США или Корпус Мира).
Заявки на финансирование проектов или получение грантов от правительственных органов, местных НПО и СМИ принимается представителями и их контрактерами ЮСАИД в Бишкеке, затем с рекомендацией на финансирование направляются в региональный офис в г.Алматы для окончательного утверждения того или иного проекта. Необходимо отметить, что при отборе и дачи рекомендации тому или иному проекту ключевую роль играет местное отделение офиса ЮСАИД и Посольство США в Бишкеке.
Вышеизложенные факты наводят на недвусмысленные размышления о рациональности. использования внешней помощи в нашей стране. Проанализировав данную программу помощи, возникают вопросы следующего характера: Согласуется ли проект помощи с основным получателям - правительством? Какими госорганами координируются вышеназванные программы на предмет эффективности или целесообразности? Какие критерии применяются при отборе программ? Не дублируется ли с другими программами? Какова эффективность? Какой процент соотношений между выделенным и затраченными средствами на местах, т.е. сколько в денежном выражении реализуется в Кыргызстане на содержательную часть проектов, а сколько оседает у контрактеров ЮСАИД, представляющих американские компании, в том числе у зарубежных консультантов? И, наконец, как используются деньги американских налогоплательщиков? К сожалению, полных ответов еще нет.
Не вся помощь достигает своих целей
Вместе с тем, следует отметить, что, к большому сожалению не все программы помощи правительства США достигли своих целей. Для примера можно привести два больших проекта - это Центрально-Азиатский Американский Фонд поддержки предпринимательства (ЦААФП) и совместная кыргызско-американская комиссия по агробизнесу. По первому проекту, как всем известно, руководство Фонда было замешано в коррупционных сделках и в итоге принято решение по закрытию проекта по всему региону. Общая сумма программы по Центральной Азии составляло 150 млн. долларов США. А совместная кыргызско-американская комиссия по агробизнесу, которую возглавляли вице - премьер министр, отвечающий за сельское хозяйства и Посол США в Кыргызстане, буквальном смысле слово провалилась. Причина - исполнительная дирекция не обеспечила возврат кредитов. В свое время Посольством США проводился аудит, но его результаты так и остались закрытыми.
Об авиабазе «Манас»
Военная база присутствует в Кыргызстане с декабря 2001 года в соответствии с мандатом ООН о поддержке коалиционных усилий в Афганистане. Неофициально база известна под названием Военно-воздушная база "Ганси" в честь Питера Ганси, начальника одного из пожарного управления города Нью-Йорка, погибшего во время террористических атак 11 сентября 2001 года.
Однако именно по этой американской авиабазе дислоцированной в аэропорту «Манас» возникает много вопросов. Данный объект не относиться к пакету правительственной помощи, т.к. носит исключительно коммерческий характер, но когда речь идет об оплате за использование базы, вокруг нее поднимается много вопросов, которые пока остаются безответными. Хотя во время последних переговоров о дальнейшей судьбе авиабазе, правительство США заявило о своем намерении выплатить справедливую компенсацию Правительству Кыргызстана и кыргызстанским предпринимателям за товары, услуги и поддержку операций Соединенных Штатов в Афганистане. В тоже время со стороны официального Вашингтона звучат аргументы, что поступающая помощь по другим программам включена в общую корзину. Но в то же время нет ясности по арендной плате, в том числе остаются закрытыми вопросы по закупке ГСМ, аэронавигационные и другие услуги. Все это происходит из-за отсутствия достоверной информации и вызывают много вопросов, и поэтому все процедуры должны проходить открыто и прозрачно.
Новая программа помощи правительства США - «Фонд вызовов тысячелетия»
Особое внимание необходимо обратить на то, что с 2004 года начала действовать новая программа помощи под названием «Фонд вызовов тысячелетия», где определены новые подходы Администрации США к вопросу оказания зарубежной помощи, которая представляет из себя глубокий анализ мест назначения зарубежной помощи во внешней политике США. Данная помощь предоставляется безвозмездно и направляется на реальный сектор экономики. Отбор претендентов на получение грантов очень строгий и включает в себя такие критерии, как соблюдение прав человека, развитие политических и экономических реформ, борьба с коррупцией и укрепление других демократических принципов в стране. Наконец-то в августе 2007 года Кыргызстан попал в число получателей в качестве пороговой страны. Следует отметить, что в последние годы в рамках данной программы правительство США выделила помощь Грузии - 295 млн. долларов США на восстановление инфраструктуры и развитие бизнеса, Армении - 236 млн. долларов США на восстановление дорог и ирригационных сооружений, а Украине как пороговой стране выделено 44 млн. долларов США. Возникает вопрос: «Разве Армения или Украина дальше Кыргызстана продвинулись в демократических реформах?» Но они получили помощь намного раньше.
Выводы и предложения
Очевидно и то, что не всякая помощь из-за рубежа является благом для Кыргызстана. Примером тому могут послужить кредиты, полученные под очень высокие проценты, или гранты, которые так никогда и не доходят до адресатов, растворяясь по пути следования. В этой связи предлагается разработать ряд критериев, индикаторов или "рыночных тестов" для оценки результативности той или иной программы иностранного содействия. В разработке - и обязательно в мониторинге - таких критериев должны быть задействованы не только госчиновники и представители донорских организаций, но и сами бенефициарии, в том числе представители гражданского общества. Данные критерии позволят упорядочить использование предоставляемой помощи и направить ее на приоритетные направления развития республики.
Также надо учитывать, что все международные организации, в том числе страны-доноры требуют от Кыргызстана больше открытости и прозрачности во всем. А когда речь идет о количестве и качестве предоставляемой помощи, то не все доноры придерживаются подобных принципов. Такая же картина наблюдается и с грантополучателями.