Выработка политики государственно-частного партнерства
10.11 13:29, АКИpress
Автором данной статьи является Эдвард Фаркуарсон, руководитель международной службы Королевского Казначейства Великобритании. В статье обсуждаются вопросы по формированию основ общественных дебатов по выработке политики ГЧП. Мнения, высказанные автором в настоящей статье, отражают его личную точку зрения и не являются выражением позиции Королевского Казначейства. Статья является частью серии статей о ГЧП, опубликованных ранее на "Аналитике" и Business AКИpress. Что такое ГЧП?
Правительства многих стран привлекают частный сектор к разработке, планированию, строительству, финансированию и эксплуатации объектов инфраструктуры в целях повышения качества услуг, предоставляемых государственным сектором, и управления этими объектами. Кроме того, их привлекают преимущества мобилизации частного капитала, поскольку потребность в финансировании общественно значимых проектов часто превышает наличие государственных средств, и дополнительный частный капитал способствует ускорению процесса развития инфраструктуры.
Правильно используемое государственно-частное партнерство («ГЧП») является одним из методов развития социальной и производственной инфраструктур. Долгосрочный характер договорных отношений в рамках ГЧП дает значительные преимущества государству при оказании общественно значимых услуг. Это такие преимущества как:
Более эффективное использование ресурсов. Оптимальное распределение рисков между государственным и частным секторами и хорошо организованный процесс подготовки и подачи заявок на участие в ГЧП могут способствовать более эффективному использованию ресурсов на протяжении всего срока службы объекта инфраструктуры, поскольку частный сектор заинтересован учитывать долгосрочные финансовые последствия, зависящие от качества проектирования и строительства этого объекта. В то же время долгосрочный характер договорных отношений может способствовать большей стабильности (или даже сокращению) цен на услуги на практике. Это особенно относится к такой модели ГЧП, при которой государство покупает услуги от имени населения: известность цены приобретает особое значение в условиях ограниченного государственного бюджета, так как она намного сокращает вероятность неожиданности. Она также позволяет предусмотреть в бюджете средства для надлежащего долгосрочного обслуживания объектов инфраструктуры, которое часто не учитывается в традиционном методе государственных закупок, что наносит ущерб таким объектам и интересам потребителей, а также соотношению цены и качества.
Использование «капитала под риском» для исполнения контракта: поскольку частный партнер рискует своим капиталом ввиду длительности срока исполнения контракта, он заинтересован в том, чтобы объект был спроектирован и построен своевременно и в пределах установленного бюджета, с учетом затрат на его последующее обслуживание и обновление. Данный подход берется за основу при распределении рисков. Коммерческий эффект от использования долгосрочного «капитала под риском» для добросовестного исполнения контракта на оказание общественно значимых услуг такой же, как и от банковской гарантии, предоставленной на срок, равный сроку действия контракта - например 25 лет. Этот мощный стимул долгосрочного исполнения присущ только ГЧП.
Обеспечение качества и контроль: ГЧП предполагает более высокий уровень обеспечения качества со стороны государства, поскольку именно оно занимается подготовкой проектов и работает с рынком. За деятельностью государства внимательно следят кредиторы и инвесторы, которые рискуют своим капиталом, обеспечивая долгосрочное предоставление услуг населению. Более открытый контроль за исполнением долгосрочных обязательств в рамках ГЧП предполагает предоставление информации о действительных долгосрочных рисках и связанных с ними затратах на оказание общественно значимых услуг. Такой контроль способствует выработке более информированного и прагматичного решения при отборе проектов и большей концентрации на конечном продукте и даже результатах инвестирования. Такое обеспечение качества и контроль часто отсутствуют в традиционном методе государственных закупок.
ГЧП заставляет государство думать и вести себя по-новому, что требует новых навыков. В этой связи ГЧП может использоваться не только для привлечения ресурсов частного сектора, но и для реформирования системы государственных закупок и оказания общественно значимых услуг. Следовательно, ГЧП должно иметь твердую политическую платформу, долгосрочные политические гарантии, а также разумную и предсказуемую законодательную основу. Искушенные частные партнеры тоже понимают это и руководствуются этими факторами при принятии решения о том, подавать заявку на участие в проекте или нет.
Долгосрочный характер контрактов на основе ГЧП предполагает долгосрочную взаимность интересов: контракты на основе ГЧП отличаются от традиционных (т.е. ориентированных на вводную стадию и заключаемых на краткий срок) контрактов на закупку, которые часто связаны с «культурой требований». Как показывает опыт заключения эксплуатационных контрактов в более развитых моделях ГЧП, во многих случаях стороны признают взаимность интересов без отрицательного влияния на механизмы, применимые в формальном контракте, что обеспечивает надлежащее исполнение.
Единое определение ГЧП отсутствует. Существуют различные формы ГЧП с разным сочетанием государственного и частного финансирования и уровнем проектного риска; при этом различный формат договоренностей часто отражает разные склонности к риску и разные роли частных партнеров в зависимости от отрасли и характера рынка. Однако существуют определенные общие особенности, наиболее важной из которых является подверженность частного капитала риску, связанному с долгосрочностью проекта.
Другой формой сотрудничества с частным сектором может быть заключение краткосрочных контрактов на управление с ограниченными частными вложениями. Они имеют много общего с капиталоемким ГЧП. Однако риски частного сектора в этом случае более ограничены, с учетом стимулов и характера партнерства. В частности, хотя частный партнер и рискует прибылью по контракту на управление, сумма поставленного на кон капитала ограничена; так что важные дисциплинирующие факторы, присутствующие в капиталоемком ГЧП, такие как контроль со стороны кредиторов и подверженность капиталовложений рискам, связанным с исполнением контракта, отсутствуют или, по крайней мере, значительно ограничены.
ГЧП позволяет частному партнеру развивать общественную инфраструктуру, заключив долгосрочный контракт с государством. Обычно по такому договору частный партнер обязуется:
выполнить проектирование и строительство, расширение или модернизацию объектов общественной инфраструктуры;
взять на себя значительные финансовые, технические и операционные риски;
получать в течение срока действия контракта финансовый доход за счет взимания платы с потребителей и/или с государства;
и вернуть объекты инфраструктуры государству по окончании срока действия контракта.
Каждая отрасль экономики имеет свои особенности, но эти подходы применимы к широкому кругу инфраструктурных проектов. Будь то электростанции, дороги, школы или больницы, характер ГЧП определяется в зависимости от прав, обязательств и рисков государственного и частного партнеров. В этой связи, различают две модели ГЧП - основанную на плате потребителей и основанную на тарифе за эксплуатационную готовность.
В случае модели ГЧП, основанной на плате потребителей, государство предоставляет частному сектору право проектировать, строить, содержать, эксплуатировать и финансировать объект инфраструктуры, принадлежащий государству (контракт, часто определяемый как концессионное соглашение). Контракт в рамках модели ГЧП, основанной на плате потребителей, заключается на определенный срок, скажем, 25-30 лет, по окончании которого ответственность за эксплуатацию переходит снова к государству. Частный сектор окупает свои инвестиции, операционные и финансовые затраты и получает доход, взимая плату с потребителей (например дорожную пошлину). Частный партнер обычно несет риск спроса на услуги объекта, кроме рисков, связанных с его проектированием, финансированием, строительством, и эксплуатацией. Однако риск спроса может быть распределен различными путями. Типичными сферами, в которых применяется такая модель ГЧП, являются платные автомобильные дороги, железные дороги, городской транспорт, порты и аэропорты, и даже электроэнергетика, водоснабжение, газоснабжение, телекоммуникации. Важной чертой этих форм ГЧП является прямой контроль государства в случае необходимости.
Модель ГЧП, основанная на тарифе за эксплуатационную готовность, схожа с моделью ГЧП, основанной на плате потребителей, в том, что она также предполагает участие частного сектора в проектировании, финансировании, строительстве или реконструкции, а также в последующей эксплуатации и содержании необходимой инфраструктуры. Однако в данном случае, государство, а не конечные потребители, платит частному партнеру. Эти платежи обычно производятся по мере готовности услуг (а не объекта) и в зависимости от их объема.1 Поэтому риск спроса на услуги обычно несет государство. Для этой модели ГЧП характерно установление государством критериев, позволяющих определять, отслеживать и оплачивать услуги; оценка доступности проекта по цене для государственного сектора; и применение определенной методики.
Эта модель ГЧП часто используется в проектах по развитию социальной инфраструктуры, например таких объектов как школы, больницы, тюрьмы, административные здания, а также других объектов, которые не являются самофинансируемыми, например, сельские дороги. Такая модель ГЧП используется и при строительстве жилья, либо при установке оборудования или системы. Во всех этих случаях, тарифы взимаются за эксплуатационную готовность жилого объекта, оборудования или системы, а не за объем использования. Механизм определения размера платы за услуги подробно описывается в проектном соглашении.
Там где критерии могут быть четко определены и не изменяются существенно в течение срока действия соглашения, государство считает данную модель ГЧП наиболее эффективной, поскольку она обеспечивает своевременное и экономичное возведение общественно значимых объектов, их надлежащее содержание и эксплуатацию в условиях ограниченных ресурсов. Впервые эта модель ГЧП была применена в Великобритании в программе развития социальной инфраструктуры (известной как частная финансовая инициатива (ЧФИ). В настоящее время она используется во многих других странах, таких как Австралия, Канада, Мексика, Бразилия, Южная Африка, Корея и Япония.
Вопрос о том какую модель ГЧП выбрать - основанную на плате потребителей или основанную на тарифе за эксплуатационную готовность - является не только вопросом политики, но и вопросом о том, кто должен платить за услуги. В случае использования модели ГЧП, основанной на тарифе за эксплуатационную готовность, долгосрочные платежные обязательства государства должны быть приемлемыми для инвесторов, особенно в связи с тем, что такие обязательства подлежат ежегодному утверждению при принятии бюджета. Однако модель ГЧП, основанная на плате потребителей, тоже имеет свои недостатки, связанные с риском спроса и доступности по цене для потребителей. В свете этих недостатков в некоторых ситуациях разумным решением может стать комбинированное использование обеих моделей. Такие механизмы часто ведут к большей стабильности проектов, так как они позволяют разделить риск спроса на услуги, который является наиболее частой причиной провалов проекта. Что касается финансирования, то здесь также возможно комбинировать различные формы финансовой поддержки (что и было недавно применено в развитых рынках ГЧП в ответ на сокращение доступности долгосрочного финансирования).
На многих рынках, особенно там, где используются схемы, основанные на тарифе за эксплуатационную готовность, ГЧП обычно рассматривается как метод обеспечения доставки общественно значимых услуг, а не только как способ финансирования инфраструктуры. С этой точки зрения, для обеспечения большей гибкости можно использовать другие формы партнерства, схожие с более традиционными формами ГЧП. Это могут быть такие партнерства, которые предполагают управление комплексом программ инвестирования и обеспечения услуг (а не отдельными проектами), особенно в случаях, когда, несмотря на возможность изменения сроков или характера будущих требований, остаются важные преимущества, связанные с разделением риска с частным партнером и применением стратегических подходов.
Целесообразность и применимость ГЧП
Как упоминалось выше, ГЧП способно обеспечить значительные преимущества, если оно правильно применяется к соответствующим проектам. Для формирования основы общественных дебатов в целях выработки единой политики в области ГЧП важно сформулировать вопросы первоочередной важности. Например, какие проблемы требуют внимания и способно ли ГЧП решить эти проблемы лучше, чем другие методы? Мотивации могут быть разными, но обычно они выражаются как одна или несколько из следующих задач:
желание реформировать или модернизовать систему доставки общественно значимых услуг;
обеспечение лучшего соотношения цены и качества оказания общественно значимых услуг;
обеспечение конкуренции в доставке общественно значимых услуг (т.е. использование альтернативного способа оказания общественно значимых услуг и таким образом оспаривание существующего способа оказания услуг);
потребность в противодействии политике краткосрочности, принятой в государственном и частном секторах, путем внедрения долгосрочно ориентированного мышления в государственном секторе, заказывающем услуги и в частном секторе, поставляющем услуги;
потребность в повышении контроля со стороны третьих лиц за расходованием средств в связи с доставкой общественно значимых услуг, особенно за затратами, связанными со строительством и эксплуатацией;
потребность в преодолении проблемы ограниченности государственного бюджета путем мобилизации долгосрочного частного финансирования.
При решении вышеперечисленных задач могут возникнуть дополнительные вопросы, которые необходимо будет обозначить и обсудить для выработки политики ГЧП. Это такие вопросы как:
Вопросы по реализации проекта. Поскольку ГЧП может стать эффективным способом обеспечения реализации проекта своевременно и в пределах установленного бюджета, возникает следующий вопрос: «Ведется ли в настоящее время какой-либо реестр реализованных проектов по развитию инфраструктуры, есть ли в нем сведения о несоблюдении сроков, бюджета или долгосрочных требований к качеству»? В каких отраслях экономики реализация проектов продвигается особенно плохо?
Вопросы по отраслям экономики: Заглядывая в будущее, какие отрасли экономики могут потребовать значительных вложений? Определив направления государственного инвестирования и изучив потенциал применения ГЧП, можно определить потенциальный размер и, следовательно, целесообразность любой основы ГЧП (в том числе создать привлекательную инвестиционную среду). В некоторых отраслях использование ГЧП более целесообразно; учитывая, что ГЧП является долгосрочным проектом по характеру, оно обычно более эффективно там, где действует стабильная политика и определенные отраслевые требования. (Как уже ранее отмечалось, существуют формы партнерства, которые доказали свою эффективность в условиях существования определенных требований, которые могут изменяться со временем. Такие формы партнерства обеспечивают стратегические преимущества совместной деятельности государственного и частного партнеров, и ключевым вопросом часто является необходимость в нахождении точек соприкосновения между требованиями государства и вариантами реализации проектов. Проекты, предполагающие высокий уровень изменений в области технологий и бизнеса, часто относятся к этой категории).
В каждой отрасли может возникнуть вопрос: «Какую политику регулирования спроса и предложения следует развивать? Если, например, в здравоохранении принята политика регулирования спроса, то применение ГЧП, ориентированного на предложение медицинских услуг, может быть не целесообразным. В этом случае следует делать упор на вопросах страхования, регулирования качества и т.д. Или может быть такая ситуация, когда на уровне первичного медицинского обслуживания необходимо регулировать предложение, а на уровне высокоспециализированной медицины необходимо регулировать спрос.
Размер: стандартные формы ГЧП плохо работают там, где объем инвестиций сравнительно небольшой (и отсутствует вероятность его увеличения), например, если сумма капитала составляет менее 30 миллионов долларов США. Затраты по сделке в рамках ГЧП могут быть высоки в процентном соотношении к сумме инвестиций по таким проектам. Аналогично, если альтернативные источники предложения (как договорные отношения, так и финансирование) ограничены, и это обычно относится к крупным инвестициям (например, более 1 млрд. долларов США капитальных затрат в зависимости от рынка), то это сокращает преимущества конкуренции и тем самым, снижает эффективность ГЧП для таких проектов. Так что в случае необходимости замены поставщика на более поздней стадии в условиях ограниченного выбора, преимущества, связанные с переносом риска, могут быть также утеряны.
Объем: объем услуг, предоставляемых с использованием ГЧП, тоже может быть разным. Например, в сфере образования, ГЧП может использоваться для формирования и содержания объектов инфраструктуры, но не может использоваться для предоставления образовательных услуг. А, к примеру, в пенитенциарной системе Великобритании ГЧП может использоваться не только для формирования и содержания основных объектов инфраструктуры, например, тюрем, но и для предоставления персонала исправительного заведения. Существуют и другие факторы, ограничивающие использование ГЧП в определенных отраслях, включая последствия для существующих государственных органов и заинтересованных лиц, в частности переход кадров из публичного сектора в частный.
Рынок: при разработке политики ГЧП необходимо также руководствоваться вопросами рыночного предложения. Как указывалось выше, размер и объем ГЧП имеют значение. Что касается рынка, здесь тоже могут быть определенные ограничения - доступность долгосрочного финансирования долга и, в частности, склонность к риску, связанному с долгосрочностью исполнения. Без частного капитала, которым рискуют, чтобы добиться исполнения, ГЧП может стать просто дорогостоящей и сложной формой государственного займа. Характер риска тоже может ограничивать использование ГЧП: проекты, предполагающие переход риска спроса к частному сектору, часто более проблематичны, особенно в существующей финансовой среде. При создании основы ГЧП государство может предусмотреть более долгий срок для формирования рынка предложений, чтобы разработать программу, позволяющую влиять на рынок. Например, оно может поощрять поставщиков разработать долгосрочное руководство по добросовестному управлению или публиковать таблицы рейтингов, чтобы стимулировать и поощрять поставщиков к участию в ГЧП.
Вопросы потенциала государственного сектора: в связи с ГЧП также возникает вопрос о потенциале государственных органов. Среди наиболее значимых проблем можно отметить определение и последующее управление продуктом и результатами на конечной стадии ГЧП. Дело в том, что государство лучше ориентируется в вводной стадии. Государство должно уметь вести переговоры и управлять долгосрочными контрактами, а для этого необходимо создать институциональную основу. Поэтому очень важно назначать компетентных специалистов по сделкам. Также имеет большое значение процесс анализа метода ГЧП наряду с другими методами закупок, а также оценка их исполнения. Полезно использовать и стандартизированные подходы и процедуры (например, по контролю качества), однако они должны прорабатываться в различных отраслях и на различных уровнях государства (хотя становится все больше примеров того, как эти вопросы решаются).
Вопросы по заключению долгосрочных контрактов в конкретных отраслях, и по созданию систем, позволяющих заложить будущие обязательства в бюджет для обеспечения платежей и исполнимости долгосрочных контрактов, относятся к тем правовым и административным задачам, которые должны быть определены и решены на ранней стадии.
В конце концов, ГЧП является методом закупок наряду с другими методами, имеющимися в распоряжении государства. Как любой метод ГЧП может хорошо работать в одних ситуациях, и быть совершенно не применимым в других. Поэтому важно, чтобы государство знало не только как использовать ГЧП, но и когда использовать или не использовать его. Необходимо разработать механизмы принятия таких решений: например, в Великобритании используются метод инвестиционного предложения и метод анализа соотношение цены и качества.
Заключение
В целях формирования основ для общественных дебатов по выработке политики ГЧП, в данной статье даются определения ГЧП и поднимаются некоторые основные вопросы, требующие рассмотрения на стратегическом уровне, в отношении политических задач и вопросов реализации ГЧП.
Возможно, первый ключевой вопрос в политических дебатах состоит в том, чтобы определить какие существуют проблемы с привлечением и реализацией инвестиционных проектов по развитию инфраструктуры, а затем определить, можно ли решить некоторые из этих проблем посредством ГЧП.
Чтобы ответить на этот вопрос, можно начать с оценки реализации недавно начатых проектов, а именно, были ли проекты реализованы добросовестно, в указанный срок и в рамках установленного бюджета - это может помочь определить потенциальную политическую задачу, для решения которой может быть целесообразно использовать ГЧП. В то же время можно сформировать первоначальный список требований к инвестициям с учетом потенциальной реализуемости ГЧП и факторов, которые могут способствовать или препятствовать эффективному применению ГЧП в коммерческой, правовой и административной сферах.
1 Гибридом платы потребителей (риск спроса) и тарифа за эксплуатационную готовность является «скрытая плата» в проектах ГЧП по развитию дорог: когда за проезд платят не автомобилисты, а государство.