Tazar: Административно-территориальная реформа в КР - пройдет реально или :на бумаге?
23.07.07 13:13, Интернет-издание Tazar
Беседовала Диана Исакова, Интернет-издание Tazar
Свое мнение о предстоящей реформе высказали координатор аналитического консорциума «Перспектива» Валентин Богатырев, инспектор отдела организационной работы и политики госуправления администрации президента КР Олег Тарбинский, консультант по вопросам управления Суйунбек Сырдыбаев, эксперт по вопросам госуправления и госслужбы Асылбек Болотбаев.
Специальная комиссия во главе с премьер-министром КР 29 июня одобрила направления и сроки проведения административно-территориальной реформы страны - предлагается трехэтапное проведение реформы системы территориального управления с 2007 по 2011 годы. 4 июля 2007г. президент КР подписал Указ «О концептуальных подходах к реорганизации системы административно-территориального устройства в КР».
Валентин Богатырев, координатор аналитического консорциума «Перспектива»:
Эта реформа назрела 15 лет назад по одной простой причине - то административно-территориальное деление, которое мы имеем в нашей стране, не имеет никакого отношения к кыргызам и их государству - это российская, или точнее европейская система деления устройства власти, которая 150 лет назад была привнесена на кыргызскую землю. Она никаким образом не связана с тем, как традиционно жили кыргызы, как они организовывали свое собственное управление, и в этом смысле она является искусственной системой, и все эти годы она так и работала, как искусственная система, целью которой была не организация управления на территории, а командование. То есть, иерархическая система, позволявшая центру контролировать все, что происходит.
В этом смысле следовало ожидать, что когда КР стал суверенным государством, его руководители начнут что-то делать для создания своей собственной системы управления. К сожалению, этого не произошло, хотя тогда, в 90-е годы, так же, как сейчас, предпринималась попытка провести серьезное реформирование, но оно не было доведено до конца по политическим соображениям, потому что на некотором этапе стало понятно, что такая реформа затрагивает интересы очень большого числа людей. В первую очередь, интересы чиновников. Но это не самое страшное, потому что вопрос трудоустройства чиновников тогда еще в 90-е годы решался некоим образом - создавались различные фонды, которые помогали кредитами для начала занятия бизнесом и т.д. Вообще реально профессиональный чиновник, бюрократ очень востребован в бизнес-структурах, где нужны люди, знающие менеджмент, юриспруденцию и т.д., поэтому, для них вообще, на мой взгляд, проблемы трудоустройства не существует.
Вторая главная проблема, почему тогда все это не прошло - такие изменения в системе лишают смысла нынешнюю идеологию власти, потому что сейчас власть построена так же, как было и при Акаеве, такая же командная власть была в советское время. Новый демократический способ реализации власти пока еще здесь не нашел своего применения, и мало, кто знает, как это делать вообще. Отсюда много вопросов - как можно управлять страной, не имея районов и областей? Реально в стране сейчас существуют два уровня управления - центральный и уровень МСУ, никаких других точек управления не существует, а все, что есть в промежутке - это механизмы центральной власти и ничего другого. Они занимаются только распределением и проведением некоторых указаний сверху, и ничего больше. Таким образом, на мой взгляд, эта комиссия практически формально подошла к этому вопросу, и новая попытка оказалась такой же бесплодной, как предпринятая 15 лет назад, потому что, во-первых, никто не попытался разобраться - а что сегодня представляет наша страна вообще. Мы сейчас даже не знаем, как и где люди живут. То, что значится в регистрациях, сильно расходится с фактическим. Если рассмотреть простое расселение людей, то сегодня оно совершенно иное. То же самое касается и экономического районирования - никто всерьез не знает, как сейчас распределены капиталы по стране, какие экономические связи существуют. Мы не имеем демографического, а значит и этнического районирования страны, не имеем экономического районирования, а также коммуникационного. В этой ситуации никаких оснований для того, чтобы делить страну на районы и области, у этой комиссии не было, она просто не стала этим заниматься, и тогда все, что там предлагалось в качестве деления, все это не более, чем умозрительные конструкции, которые можно рисовать бесконечно, и это может сделать любой - это любой и делает. Как видит он страну, так и рисует, и все, что происходит, ничего общего с реальной системой управления страной не имеет.
Отсюда выводы - никакой реформы нет, и в ближайшее время не предвидится.
Я понимаю намерение людей из администрации президента и правительства укрепить систему, навести порядок в административной системе, потому что после 24 марта все это грохнулось, вся вертикаль власти, функциональная система были обвалены. Ситуация еще усугубилась тем, что после 24 марта в систему управления пришло очень много новых людей, многие из которых не обладали достаточным уровнем знаний, профессионализмом и управленческой культурой, и в этом смысле вся существующая машина управления оставляет желать лучшего, и, наверно, надо работать над тем, как ее усовершенствовать. И насколько я понял их замысел, сейчас они хотят сосредоточиться на улучшении некоторой административной системы - но это не реформа, а просто наведение порядка в такой системе, которая сейчас существует.
Здесь мне могут возразить, что будут некоторые сокращения в областях, но я скажу так - мы ровно 17 лет сокращаем, и за это время численность управленческого персонала и количество структур растет гораздо большими темпами, чем мы это сокращаем, поэтому никакие такого рода сокращения, локальные ликвидации ничего реального не могут принести. Проблема в том, что сама система власти построена на другой идеологии, и эта идеология является ошибочной.
Олег Тарбинский, государственный инспектор отдела организационной работы и политики госуправления администрации президента КР:
О необходимости реформы административно-территориального управления говорилось в течение многих лет. Это связано с тем, что у нас изменилось само общество - появились новые субъекты управления, частный бизнес, НПО, политические партии, и в тоже время меньше была преобразована система управления, в том числе территориального.
По данным различных исследований, существуют многочисленные элементы дублирования между уровнями территориального управления, которые мешают эффективному управлению, поэтому решением главы государства была образована комиссия во главе с премьер-министром А.Атамбаевым, в состав которой вошли более 30 человек - губернаторы, представители органов МСУ, экспертного сообщества, министерств, парламента. Эта комиссия достаточно долго работала, и в результате президенту предложили вариант реформирования системы территориального управления.
Комиссией было предложено два варианта - это реформа административно-территориального устройства и реформа содержания управления.
По первому направлению был принят указ президента от 4 июля т.г. за ?333 «О концептуальных подходах к реформированию административно-территориального устройства», где было обозначено, что реформа будет проводиться поэтапно, взвешенно и продуманно. Почему? Потому что мы не должны получить потрясение в управлении, власть должна работать при любом раскладе.
Во-первых, мы не должны получить ухудшаемость управления, во-вторых, реформа затрагивает судьбы большого количества людей. И третий момент - нам необходимо определиться, чтобы никакие функции при реформировании не потерялись. Поэтому было принято решение провести реформу в три этапа.
Очень сложный момент - это высвобождающаяся «армия» госсотрудников, нагрузка на бюджет. И поэтому решили проводить реформу постепенно. Мировая практика показывает, что нужно идти шажками. Какой-то шаг сделали, нужно подождать год-два, чтобы общество адаптировалось к этой системе. Ведь не так просто объединить два района. Например, люди ходили в райцентр в одно место, и вдруг оказывается, что им по каким-то вопросам надо ехать уже в другое место.
Первый этап - это реформирование на уровне области, поскольку не секрет, что у нас есть дублирование между областью и районом. У каждого уровня управления точно обозначается исключительная ответственность, за которую они отвечают перед соответствующими инстанциями. Конечно, есть сложности, в том, что будет сокращение. В этом плане мы пошли не с функциональной целесообразности - то есть, что нужно, на каком уровне управления, и затем под эти функции и задачи будут делаться структуры.
Если некоторые функции будут сокращаться, передаваться в другие места, соответственно, будут сокращаться структуры и органы. Так определено, что только по линии 11 госорганов на уровне области будут областные подразделения, соответственно, большое количество людей может лишиться работы. Вопрос очень тяжелый и сложный, поэтому в указе обозначено, что судьбой этих людей нужно заниматься - обязательно трудоустроить, если не получится, по возможности переобучить для работы в других сферах. У нас есть Академия управления, другие структуры, Бишкекский северный центр обучения при академии управления при президенте КР, есть центр обучения в г.Ош. Надо к этому вплотную подключаться и работать.
Вторая проблема, которая может возникнуть на втором этапе в 2009-2010 гг. - это объединение различных территорий.
Объединение всегда идет болезненно. Если будут укрупняться айыл окмоту, а этот шаг необходим, если мы хотим крепкое МСУ, оно должно быть финансово устойчиво, а, значит, территории должны обладать хорошей налоговой базой. Мы, прежде всего, должны идти на объединение аильных кенешей. Конечно, это будет сложно, нужно будет работать с населением, объяснять, что это в их интересах. То же самое по укрупнению районов - могут возникнуть сложности, потому что люди привыкли к существующему территориальному делению.
Проблемы в некоторой степени могут возникнуть с населением, но здесь подходы найдены, как это решать. Указом продумывалось глубоко в том плане, что многие функции будут децентрализоваться и передаваться МСУ с тем, чтобы за каждой справкой человеку в район не ехать, и многие вопросы можно было решить на месте.
Второй момент - если будем укреплять аильные кенеши. У нас сейчас от 1 до 15 сел в одном аильном кенеше, человеку из отдаленного села неудобно ехать в айыл окмоту, поэтому многие вопросы будут решаться внутри самого МСУ, не только, чтобы справки в а/о выдавались, а чтобы в каждом селе старосты - айыл башчысы имели полномочия. Указ комплексный, и мы на него вышли, глубоко продумав ситуацию.
Конечно, сложности будут, но это делать необходимо. Думаю, что в указанные сроки мы уложимся, но для этого потребуется большая помощь СМИ, чтобы объяснить людям, что это дело нужное.
Суйунбек Сырдыбаев, консультант по вопросам управления:
Дело в том, что как таковой реформы еще нет, есть директива со сроками действий, и это не значит, что это административно-территориальная реформа. Нужен целый комплекс документов, чтобы предлагаемый план действий был реализован. Необходимо все меры разработать, установить взаимосвязи, последовательность действий. На самом деле, это только начало работы. Судить по одному указу и говорить, что это административная реформа, совершенно невозможно. Я трезво оцениваю ситуацию.
Я пока сужу только по тому, что есть некий документ, каких было немало, а может ли он выполняться и в каком объеме - это большой вопрос. Чтобы судить об этом, нужно увидеть хотя бы несколько следующих шагов. Мне кажется, что слишком рано начали обсуждать, как будто уже разработана административно-территориальная реформа. На самом деле, до этого тоже было очень много сделано, и корни административно-территориальной реформы можно найти еще в советском периоде, в 60-х годах, потому что эта проблема на самом деле существовала всегда.
Вышел указ, и теперь вопрос в том, чтобы все меры, там заложенные, были просчитаны - в какой последовательности это делать, какие средства потребуются. Любая мера на самом деле стоит денег, и очень часто в прошлом наши административные реформы страдали из-за того, что людям казалось: экономические реформы требуют больших расходов, а социальные реформы - тоже, но административную реформу делать очень легко, просто и: на бумаге. Поэтому, в свое время было принято очень много решений, которые так и остались неосуществленными. Решения могут реализоваться только в том случае, если они приняли форму каких-то реальных действий. А если это просто документ, но нет никаких конкретных шагов, тогда это все остается на бумаге.
Есть два измерения административной реформы - это функциональная реформа, когда меняются функции управления, и другое измерение - территориальное, т.е., каким образом эти функции будут распределены между органами управления и наложены на местность. Очень много было предложений в свое время. Вокруг чего все время идет разговор - сколько нам нужно уровней управления, в какой форме это должно быть, сколько каких полномочий должно быть на каждом уровне? И под это дело было сделано очень много исследований. Когда я с ними только начал знакомиться, это был, кажется, 2000 год, к тому времени уже было много наработок, каким образом, исходя из экономических, географических, транспортных и других условий, распределить эти районы, каким образом построить систему взаимодействия между районами, как их объединять.
Например, Суусамыр, который столько раз переходил в разные подчинения, и люди уже со счета сбились, сейчас он относится к Жайылскому району. И жителям для того, чтобы совершить какие-то административные действия, нужно перебираться через перевал, за элементарной справкой человек с села должен ехать в г. Карабалта. То же самое с Кочкорским районом, представители которого должны ездить до самого г. Нарын, и такие проблемы есть в каждой области. То есть очень много проблем из-за распределения административных функций по территориям, потому что, в первую очередь, управление затрудняется нашим сложным географическим положением.
Реформа, конечно, нужна, и все понимают, что что-то идет не так. Это видно по повседневной жизни, мы видим, как ежедневно потихоньку разрушается инфраструктура, очень трудно получить какие-то документы. Одна история с паспортами чего стоит - это же абсурд, когда государство ставит своих граждан в положение «людей без паспорта» просто потому, что у них что-то вышло не так с тендером. То есть налицо очень низкий уровень эффективности, и мы начинаем думать о том, каким образом можно улучшить эту ситуацию.
Асылбек Болотбаев, эксперт по вопросам государственного управления и государственной службы:
Сегодня наиболее актуальными в обществе являются вопросы более рационального распределения полномочий в высших эшелонах государственной власти, переход на избирательный процесс с участием политических партий, создание независимой и справедливой судебной системы, а также сокращение существующего многоуровневого административно-территориального аппарата управления. Последний вопрос тесно связан с предыдущими аспектами и оказывает существенное влияние на жизнь каждого гражданина.
Каждая историческая эпоха имеет свои технические средства коммуникации, систему организации путей сообщения. Поэтому размеры административно-территориальных единиц естественно определяются степенью управляемости с учетом возможностей передвижения и стоящими задачами. То, что раньше было разумно при гужевом транспорте и конной почтовой связи и соответствовало задачам жесткого централизованного управления, сегодня - при современных средствах коммуникации и транспорте, а также при децентрализации управления, вызывает только недоумение.
Существующее административное дробление страны на мелкие области, районы и аильные кенеши создает вертикаль власти с излишней громоздкостью управления, где принятые наверху решения зачастую доходят до исполнителей с изрядными искажениями, а ответственность перекладывается на нижестоящие инстанции. Все это, в конечном счете, приводит к неэффективности государственного управления и снижению темпов развития экономики. Поэтому уже давно назрела необходимость рациональных преобразований в административно-территориальном устройстве страны. Настало время учитывать интересы населения, а не централизованного государства. Указ Президента КР о реорганизации системы административно-территориального устройства страны ждали давно, поэтому он обсуждается на всех уровнях - представителями органов исполнительной власти, местного самоуправления и гражданского общества.
Возникает вопрос, насколько же предлагаемые реорганизационные подходы отвечают современным требованиям реформ административно-территориального устройства и ожиданиям общества, в чьих интересах проводится реорганизация? Уже с первых абзацев этого Указа становится понятно, что разработчиками решалась задача сохранения или даже усиления централизованного государственного управления в условиях децентрализованного местного самоуправления. Поэтому, существовавшая система с вертикалью власти "центр" - "область" - "район" - "населенный пункт" фактически не изменилась. Предлагаемая реорганизация касается, прежде всего, исполнения функций в областях и районах, а также укрупнения низших звеньев управления. Проведение реорганизационных мероприятий разбито на этапы, которые значительно разнесены по времени вплоть до 2011 года.
К сожалению, в указе не уделено достаточного внимания обоснованию концептуальности принятого подхода. Поэтому не вполне понятны причины сохранения многозвенности управления, а также предлагаемая очередность реорганизации по этапам. Однако, становится очевидным, что по существу, в ближайший период страну не ждут какие-то значительные преобразования в области административно-территориального устройства и вообще государственного управления. Фактически игнорируются принятые законы о переходе на двухуровневый бюджет. Здесь просматривается, по сути, желание не только законсервировать существующую систему вертикали власти, но и укрепить административно-командную и многоступенчатую коррупционную систему для использования административного ресурса в решении политических, административных и текущих задач.
Понятно, что имеющаяся многозвенность административно-территориального деления - это обуза для современного государственного управления. Можно ли вообще обойтись без излишнего промежуточного административно-территориального звена, т.е. чтобы остался только центр и местное самоуправление? Для этого стоит ответить на следующий вопрос, по силам ли Кыргызстану в каждом городке, даже в крупном селе построить кардиологическую и хирургическую больницу, пусть не университет, а просто техникум, музыкально-драматический театр, фабрику и завод? Неужели по каждому вопросу надо ехать в столицу?
Поэтому, вполне актуален промежуточный уровень административно-территориального деления, который мог бы стать центром для предоставления современных качественных государственных услуг гражданам по разным направлениям деятельности. В первую очередь, конечно, это будут города, в которых в настоящее время размещаются областные или районные органы власти. И в этом плане именно города - центры бывших областей и крупных районов могли бы стать новыми центрами административно-территориальных уровней, предназначенных заменить области и районы.
Наиболее подходящим вариантом представляется отказ от областей и районов, создание на их базе одного уровня местного государственного управления - меньшего, чем область, и большего, чем район. Примером новой административной единицы могла бы быть нынешняя Таласская область, которая в свое время была и уездом, и кантоном. Возможно, также большая часть нынешней Баткенской области. При этом органы местного самоуправления должны иметь возможность для укрупнения и дальнейшего развития. Жителям поселков и аильных кенешей не будет необходимости по текущим житейским делам обращаться в отдаленный административно-территориальный центр. Укрупненные органы местного самоуправления сами должны по-настоящему стать административными центрами, где решается большинство проблем жителей. Все это послужит мощным импульсом для дальнейшего развития.
Если властным структурам так уж хочется сохранить институт губернаторов больших областей, то можно было бы их оставить как представителей президента или премьер-министра в регионе с небольшим штабом, для осуществления мониторинга исполнения принятых решений, соблюдения законности, проведения координации при решении масштабных задач территориального развития, приграничных вопросов, ирригации, экологии и т.д. Таких представительств могло бы быть не более трех-четырех.
Мне представляется, что внесенное президенту страны предложение "О концептуальных подходах к реорганизации системы административно-территориального устройства в Кыргызской Республике", не до конца было продумано. Многие могут увидеть желание отложить в долгий ящик решение важнейших вопросов реформы административно-территориального устройства.
Если же возобладала осторожность, можно было бы в качестве пилотного проекта осуществить реорганизацию, скажем, в двух небольших областях, но в достаточно сжатые сроки. Поэтому, считаю, что к принятому указу требуется дополнительное решение, позволяющее провести пилотную реорганизацию административно-территориального устройства в отдельных регионах с укрупнением аильных кенешей и одновременного упрощения многозвенной системы управления. По результатам же можно будет уточнить и ускорить проведение реорганизации по стране в целом.