Валентин Богатырев: Взгляд из Кыргызстана на будущее СНГ
02/10/2008 - 12:10 bpc
Спустя 17 лет после того декабрьского дня, когда в Беловежской пуще лидерами трех союзных республик СССР было подписано соглашение, о создании Содружества Независимых Государств, вопрос о том, что такое СНГ, так и не находит ответа, - об этом говорится в статье известного кыргызстанского аналитика Валентина Богатырева, которую сегодня ВРС предлагает вашему вниманию.
Спустя 17 лет после того декабрьского дня, когда в Беловежской пуще лидерами трех союзных республик СССР было подписано соглашение, о создании Содружества Независимых Государств, вопрос о том, что такое СНГ, так и не находит ответа. Также, как представляется непредсказуемым будущее этой организации, в составе которой вот уже больше чем полтора десятилетия числятся страны, которые ничего не объединяет, кроме того факта, что все они являются бывшими республиками СССР, организации, которая скорее не существует, чем существует.
Родовые травмы СНГ
Самый ключевой парадокс Содружества Независимых Государств заключается в том обстоятельстве, что оно было создано не для чего-то, а против. Против Союза Советских Социалистических Республик. Соглашение о создании СНГ от 8 декабря 1991 года начиналось следующими словами: "Мы, Республика Беларусь, Российская Федерация (РСФСР), Украина как государства - учредители Союза ССР, подписавшие Союзный Договор 1922 г., констатируем, что Союз ССР как субъект международного права и геополитическая реальность, прекращает свое существование".
Это был проговор, значение которого в первые годы существования СНГ ускользало от общего внимания. Но затем эта базовая интенция отцов-основателей СНГ прорвалась в знаменитой фразе В.Путина, о том, что СНГ было создана для «цивилизованного развода».
Ничего ужасного или неприличного в том, что СНГ стала бы форматом развода бывших союзных республик, нет. Действительно, все республики бывшего СССР (за исключением Литвы, Латвии и Эстонии) стали членами этой организации, что позволило без особых потрясений и жестких конфликтов решить насущные проблемы, связанные с границами, взаимными обязательствами, долгами и прочее. Создание Содружества Независимых Государств в этой его роли было крайне важным решением. Благодаря этому размежевание бывших союзных республик прошло упорядоченно и не вызвало глубоких геополитических потрясений.
Но проблема состояла в том, что организация, созданная для дезинтеграции, все эти годы занималась прямо противоположным: пыталась вновь собрать в одно целое развалившиеся части большой державы. Основываясь на принадлежавшем, как сегодня стало ясно, прошлому, а не будущему, предположении, что страны, подписывающие договор, имеют глубокие исторические связи, у них есть общие экономические интересы, общие социальные обязательства и так далее, был сделан вывод, что государства-члены бывшего Союза ССР будут осуществлять меры сотрудничества по широкому спектру проблем, стоящих перед странами-участницами соглашения.
Этот вывод исторически оказался ошибочным. Более того, развитие событий на пространстве бывшего Советского Союза показало, что «исторические связи» были по большей части историческими конфликтами, «общие экономические интересы» обернулись жесткой экономической конкуренцией, а «общие» социальные обязательства превратились в проблемы каждой страны в отдельности и многие из них никак не хотели и не хотят до сих пор признавать своей ответственности по социальным обязательствам СССР.
Знаменательно признание одного из российских политиков, работавшего в свое время заместителем председателем комитета Государственной Думы России по делам СНГ Вячеслава Игрунова: «Для меня СНГ - это столь важная вещь, я ведь столько сил положил для того, чтобы, например, создать комитет по делам СНГ в Госдуме, мне это удалось, и я своими руками пытался что-то делать, и видел, как это все рассыпается у меня, крошится, как тлен». И далее: «:СНГ перестало быть, честно говоря, никогда и не было, не смогло стать механизмом постсоветского многостороннего сосуществования»[1].
Другая родовая травма, последствия которой СНГ так и не удалось преодолеть до сих пор, заключалась в том, что решение о создании СНГ было сепаратным, закулисным договором только трех республик. И как бы не говорили потом лидеры других государств, сколько бы не пытались сохранить лицо, но Алмаатинское соглашение, лишь закрепило тот факт, что одни решили, а другие были вынуждены присоединиться, что СНГ было и есть содружеством, может быть, и независимых, но отнюдь не равноправных государств.
Но и это еще не самая удивительная из историй, связанных с рождением СНГ. Мало кто сегодня знает и о том, что один из основателей СНГ - Украина так и не подписала и не ратифицировала Устав СНГ, что позволило в свое время министру иностранных дел Украины Борису Тарасюку даже заявить, что Украина не является членом СНГ[2].
Украина была среди государств-основателей СНГ. В то же время, хочу напомнить, что Украина не является членом СНГ, поскольку не подписывала и не ратифицировала устава СНГ.
Плохую роль сыграли и постсоветские комплексы и страхи учредителей и участников СНГ перед наднациональными структурами. Никто не хотел повторения союзного договора и создания союзного государства, никто не хотел поступиться хотя бы частью своего суверенитета. Это нашло свое отражение в том, как, на каких принципах была создана новая организация.
СНГ с самого начала было весьма аморфным образованием. Процедура исполнения решений его высших органов не была отлажена. Регламентирующий документ, носящий название "Правила процедуры", ничего не говорит об обязательности исполнения решений, о санкциях за их невыполнение и пр. Напротив, в нем сказано, что решения Совета глав государств принимаются консенсусом. И одновременно, в той же статье говорится, что "любое государство-участник может заявить о своей незаинтересованности в том или ином вопросе, что не является препятствием для принятия решения". Таким образом, каждое государство в рамках СНГ проводит собственную политику, которая зависит от тех или иных обстоятельств, сложившихся в данный момент на политико-экономическом поле, и вольно менять свою позицию, как только возникает такая потребность. Именно поэтому принятые решения практически никогда не выполнялись, эффективность работы органов СНГ крайне невелика. За это время в рамках Содружества было создано 70 советов, но "все они практически не работают", как заметил во время одного из саммитов СНГ в Астане Нурсултан Назарбаев. А Экономический суд СНГ принял всего четыре решения, но и на них никто не обращает внимания, добавил он. Из подписанных с 1991 года сотен соглашений работают единицы[3].
Но, пожалуй, наибольшим негативным последствием «антисоветского» создания СНГ стало то, что у этой организации не было позитивной идеи, общего понимания того, каково истинное предназначение Содружества независимых государств, так и не сложилось[4]. Когда, после более чем двенадцати лет работы организации, один из лидеров входящих в нее государств восклицает: "Нужно, наконец, решить, чего мы все-таки хотим от СНГ"[5], - то это весьма интересное и о многом говорящее заявление.
Несомненно одно: у стран-участников СНГ нет ощущения миссии этой организации, ощущения принадлежности к единому сообществу. СНГ не построена на общих представлениях о мировом устройстве, об экономическом порядке, о правах человека, стандартах демократии и т.д. Содружества Независимых Государств как цивилизационного, экономического, политического, либо культурного проекта не существовало с самого его рождения и не существует сейчас.
Для Кыргызской Республики вхождение в состав СНГ было вопросом не только привычной внешнеполитической ориентации, хотя и это сыграло, несомненно, большую роль. Существовал ряд факторов, которые делали невозможными какое-либо другое решение.
К числу таких факторов, прежде всего, относятся экономические. В то время Кыргызстан продолжал оставаться в рублевой валютной зоне. Его экономика была связана тысячами нитей с экономикой России и других стран бывшего Советского Союза. Огромное экономическое и гуманитарное значение имело сохранение единого, безвизового пространства передвижения. Кроме того, Кыргызстан продолжал оставаться в едином информационном пространстве.
И в этом смысле выбор СНГ как формата международных коммуникаций был для страны предопределен, а, следовательно, не был актом свободного, суверенного решения.
Больше противоречий, чем согласия
Между тем, почти сразу же после образования независимых государств стало ясно, что объединяет страны, входящие в СНГ, только одно - то, что они возникли на развалинах СССР, различий же между ними - огромный перечень.
Россия, Казахстан или Туркмения, обладающие значительными сырьевыми ресурсами, несравненно богаче, чем Армения, Грузия или Молдова, Кыргызстан или Таджикистан, которые не могут похвастаться природными богатствами. В соответствии с ресурсной базой и идеологическими ориентациями, в различных странах СНГ начали реализовываться различные экономические модели. Уже одно это делало крайне затруднительным, или даже невозможным согласование режимов экономического сотрудничества, таможенных, налоговых правил.
Расхождения в экономических моделях и хозяйственной политике зашли настолько далеко, что Кыргызская Республика смогла первой вступить в состав ВТО и следовать тем правилам, которые были неприемлемы для других стран в то время и во многом остаются неприемлемыми до сих пор.
Весьма существенным разъединяющим фактором стало то, что были разорваны большинство хозяйственных связей, существовавших прежде между республиками в рамках единого народнохозяйственного механизма. Для Кыргызстана, как и других стран, не обладавших комплексным хозяйством и выполнявших роль не более чем «одного из цехов», это означало остановку практически всех крупных производств. Уже тогда стало понятно, что СНГ не в состоянии решить эту ключевую для выживания страны проблему.
Нельзя сказать, что СНГ не предпринимало усилий для решения этой проблемы. В сентябре 1993 года главы государств Содружества Независимых Государств подписали Договор о создании Экономического союза, в котором заложена концепция трансформации хозяйственного взаимодействия в рамках Содружества Независимых Государств с учетом сложившихся в нем реалий.
В основе Договора, лежало понимание его участниками необходимости формирования общего экономического пространства, основанного на свободном перемещении товаров, услуг, рабочей силы, капиталов; выработки согласованной денежно-кредитной, налоговой, ценовой, таможенной, внешнеэкономической политики; сближения методов регулирования хозяйственной деятельности, создания благоприятных условий для развития прямых производственных связей.
Грузия и Туркменистан стали его полноправными членами в декабре 1993 года, а Украина присоединилась к Экономическому союзу в качестве ассоциированного члена 15 апреля 1994 года.
Однако даже сегодня, спустя много лет после подписания этого договора, единого экономического пространства СНГ не существует. Национальные интересы, интересы национальных экономик стран, входящих в Содружество оказались выше, чем потребность в интеграции.
Безусловно, пребывание в составе СНГ позволило ряду стран, в том числе, и Кыргызской Республике длительное время существовать в режиме льготных цен на энергоресурсы, поставляемые другими странами-участниками Содружества. И это имело огромное значение не только для развития, но и для самого выживания Кыргызстана в постсоветский период.
Тем не менее, было понятно, что такой порядок долго не может продолжаться. Многие, в первую очередь, в России, считали, что не имеет особого смысла поддерживать такого рода отношения со странами, входящими в СНГ. Россия продавала им сырье по "внутренним" заниженным ценам, постоянно списывала различные задолженности и оказывала другие дорогостоящие услуги. Понятно, что тем самым Россия покупала лояльность соседей, вступая с ними в бартерные отношения, - вы нам лояльность, мы вам нефть и газ "по дешевке". До поры до времени эта схема работала. Однако со временем ситуация стала меняться. Законы рыночной экономики оказались неумолимы, а цена вопроса - чрезмерной. Сначала страны, имевшие политические противоречия с Россией, а затем и все другие государства были вынуждены приобретать энергоресурсы по рыночным ценам.
Аналогичным образом строились и отношения Кыргызстана с Узбекистаном и Казахстаном, которые поставляли нам нефтепродукты, газ и уголь. Длительное время их цена была льготной. Однако сегодня говорить об этом уже не приходится.
Таким образом, у Кыргызской Республики экономических оснований для пребывания в СНГ становится все меньше и меньше.
Политически СНГ также весьма неоднородно. Ряд стран ориентированы на демократическое развитие, другие предпочитают «суверенные демократии», или даже авторитарные режимы. Азербайджан, Грузия, Украина, Кыргызская Республика ориентированы на западные демократии и не возражали бы против приема в различные международные организации, членство в которых трудно совместимо с одновременным пребыванием в СНГ.
В этих условиях вполне естественны попытки превратить СНГ в инструмент легитимизации политических режимов. Стали уже нарицательным явлением «наблюдатели СНГ», готовые назвать демократическими любые выборы в любой стране, входящей в Содружество. Трудно было скрыть и стремление использовать СНГ для противодействия «западной демократии», «информационной войне Запада» против, скажем, Белоруссии или России.
Политическая карта СНГ и сегодня продолжает выглядеть настолько разнолоскутным, что становится понятно: никакого единого политического пространства в СНГ не существует. Разительно в этом плане выглядит сопоставление с Европой. Там тоже существуют различия между странами и группами стран. Но фундаментально все они принадлежат к единому миру - миру западной демократии. К чему принадлежит СНГ сказать крайне затруднительно.
Для характеристики отношений внутри СНГ показательны два примера. Один из них касается Украины. Большие претензии к СНГ со стороны Украины вызвало отношение стран Содружества к вопросу о признании Голодомора 1932-33 годов как акта геноцида. Совет министров СНГ отклонил это предложение, хотя четыре делегации, а именно: Азербайджан, Грузия, Молдова и Украина поддержали его. Пять представителей глав внешнеполитических ведомств проголосовали против: Россия, Белоруссия, Кыргызстан, Таджикистан и Узбекистан. И три главы внешнеполитических ведомств воздержались: Казахстан, Армения, Туркменистан. По мнению украинской стороны, те, кто не поддержал это решение, не просто проявили безразличие к большой трагедии украинского народа, но и отказались дать сигнал всему миру, что в странах СНГ никогда не допустят грубых и массовых нарушений прав человека, тоталитаризма.
Также не были поддержаны инициативы Украины, касавшиеся пенсионного обеспечения граждан стран СНГ, единого реадмиссионного пространства, вопросов транспортных коридоров и транспортировки энергоносителей, реализации идеи зоны свободной торговли и вопросов границ.
Другой пример - совсем свежий - российско-грузинский конфликт.
СНГ всегда было организацией с существенными противоречиями между ее членами. Армения и Азербайджан - это карабахская проблема, карабахская трехлетняя война, неразрешенная ситуация, совершенно диаметрально противоположные позиции. Это конфликт между Узбекистаном и Казахстаном очень серьезный за лидерство в Центральной Азии. Это противоречия между Россией и Грузией, между Россией и Украиной по поводу базирования флота в Севастополе, Россией и Молдовой по поводу Приднестровья. Серьезные противоречия имеют место у Кыргызской Республики с Узбекистаном по поводу водопользования. Следует иметь в виду и наличие неурегулированных границ между отдельными странами СНГ.
Все эти вопросы никогда так и не находили решения в рамках СНГ. Более того, они там даже не поднимались.
Статья 3 Устава Содружества Независимых Государств предусматривает уважение суверенитета государств-членов, неотъемлемого права народов на самоопределение и права распоряжаться своей судьбой без вмешательства извне, нерушимость государственных границ, признание существующих границ и отказ от противоправных территориальных приобретений, территориальную целостность государств и отказ от любых действий, направленных на расчленение чужой территории, неприменение силы или угрозы силой против политической независимости государства-члена, разрешение споров мирными средствами таким образом, чтобы не подвергать угрозе международный мир, безопасность и справедливость.
В случае с российско-грузинским конфликтом все эти положения Устава СНГ были нарушены. Ни одна из стран - участниц конфликта даже не подумала обратиться в СНГ для разрешения своего конфликта, как это предусматривается статьей 17 Устава СНГ, которая гласит, что государства-члены Содружества будут воздерживаться от действий, способных нанести ущерб другим государствам-членам и привести к обострению возможных споров, государства-члены будут добросовестно и в духе сотрудничества прилагать усилия к справедливому мирному разрешению своих споров посредством переговоров или достижению договоренности о надлежащей альтернативной процедуре урегулирования спора и если государства-члены не разрешают спор при помощи средств, указанных в части второй настоящей статьи, они могут передать его в Совет глав государств. Ничего этого не было сделано. Более того, ни одна из стран, входящих в СНГ и, в том числе, Кыргызская Республика, которая в это время председательствовала в СНГ даже не были проинформированы о готовящемся обеими сторонами вооруженном разрешении конфликта. Это свидетельствует не только об отсутствии в рамках СНГ необходимых механизмов и процедур действий в подобных случаях, но и об абсолютно пренебрежительном отношении, как Грузии, так и России к своим партнерам по Содружеству. Более убедительную демонстрацию истинной роли и значения СНГ трудно придумать.
К числу геополитических последствий российско-грузинского конфликта следует отнести очевидно изменившееся отношение других стран, входивших в СНГ к России. Россия впервые продемонстрировала, что она готова к любым действиям, вплоть до военных для удержания или восстановления своего влияния в тех территориальных пределах, которые она считает необходимыми. Более того, она фактически объявила Южную Осетию и Абхазию зоной своего влияния, заявив, что «исторически Россия была гарантом безопасности на Кавказе». Понятно, что ничто не мешает ей объявить исторически зоной своего влияния Центральную Азию, Прибалтику и так далее. Это вызывает серьезные опасения в столицах всех постсоветских государств. Вызывает беспокойство и то, что со стороны России создан прецедент вмешательства в дела другой страны, вплоть до военного под предлогом защиты интересов своих граждан.
Учитывая, что в других сопредельных странах и в целом на постсоветском пространстве достаточно много людей с российскими паспортами, это делает возможным использовать «российских соотечественников» в качестве основания для любого рода вмешательства в дела других государств, вплоть до территориальных претензий. Признание правомерности таких действий и даже сам прецедент их возможности могут быть прямо перенесены на ситуацию с российскими гражданами в Казахстане, Кыргызской Республике, узбекскими, китайскими или казахскими гражданами в Кыргызской Республике и так далее.
Российско-грузинский конфликт показал, что у России возрастает желание и возможности противодействовать западной политике на постсоветском пространстве.
Поэтому Россия стремится к укреплению своего влияния в зоне СНГ, чтобы удержать постсоветское пространство под своим контролем.
Следует отметить, что руководство Кыргызской Республики всегда занимало в такого рода конфликтах достаточно неопределенную позицию. Оно либо выступало на стороне России, как это имело место в случае с Украиной, хотя Кыргызстан имеет в своей истории сходную проблему, связанную с Россией - массовое истребление народа в 1916 году, либо придерживалась тактики невмешательства и отказа от ясного выражения своего мнения, как это было в случае с российско-грузинским конфликтом.
Хотя можно отметить и определенную динамику в сторону независимости позиций Кыргызской Республики, поскольку ее руководство в последнем случае все-таки не пошло на признание Южной Осетии и Абхазии, несмотря на сильное давление. Если, конечно, это не связано с позицией соседних Узбекистана и Казахстана, хотя и признавших вину руководства Грузии, но однозначно отказавшихся поддержать Россию в вопросе о признании части грузинских территорий в качестве независимых государств.
Таким образом, мы видим, что говорить о единой политике СНГ отнюдь не приходится. Содружество Независимых Государств является крайне противоречивым и даже внутренне конфликтным образованием, не имеющим, к тому же, механизмов для разрешения этих конфликтов. И если уж СНГ еще сохранится после последнего конфликта, то стоило бы хотя бы поменять название, поскольку не о каком «содружестве» речи уже не идет.