Азию - в центр внимания
Брюссель, 1 октября 2002 г.
Международная группа по предотвращению кризисов (МГПК) опубликовала в Брюсселе документ под названием "ОБСЕ в Центральной Азии: новая стратегия". Новая стратегия Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе предусматривает резкую активизацию ОБСЕ в странах кризисного региона и ее активное участие в политическом его развитии.
МГПК - частная международная организация занимается прогнозированием международных конфликтов, поиском путей их предотвращения и сдерживания. Отчеты МГПК представляются должностным лицам в министерствах иностранных дел и международных организациях. Руководит работой организации Совет МГПК, в который входят видные политические деятели, дипломаты, бизнесмены и представители средств массовой информации Запада. Председателем Совета МГПК в последнее время является Марти Ахтисаари, бывший президент Финляндии. С января 2000 г. Президентом МПГК является Гарет Эванс, отслуживший восемь лет министром иностранных дел Австралии.
Штаб-квартира МГПК находится в Брюсселе, еще три отделения располагаются в Вашингтоне, Нью-Йорке и Париже; пресс-офис находится в Лондоне. На данный момент организация осуществляет проекты в одиннадцати локальных офисах, где аналитики изучают ситуацию 30 "горячих точек" на четырех континентах.
МГПК получает средства от правительств, благотворительных организаций, компаний и индивидуальных доноров. Ниже указанные правительства предоставили финансовую поддержку МПГК: Австралия, Канада, Дания, Финляндия, Франция, Германия, Ирландия, Люксембург, Нидерланды, Норвегия, Республика Китая (Тайвань), Швеция, Швейцария, Великобритания. Доноры частного сектора включают Фонд "Ansary", "The Atlantic Philanthropies", Фонд "Bill and Melinda Gates", Корпорацию Карнеги, Фонд Форда, Фонд "John and Catherine MacArthur", Фонд "John Merck", Институт Открытое Общество, Фонд "Ploughshares", Фонд "William and Flora Hewlett", Фонд "Charles Stewart Mott", Ruben and Elisabeth Rausing Trust, Фонд Sasakawa.
Ниже приводится сокращенная версия документа "ОБСЕ в Центральной Азии: новая стратегия"
ОБСЕ В ЦЕНТРАЛЬНОЙ АЗИИ: НОВАЯ СТРАТЕГИЯ
Отчет и рекомендации
Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) возникла на волне эйфории вокруг событий конца 1980-х годов в бывшем социалистическом блоке. Используя достижения своей предшественницы, Конференции по безопасности и сотрудничеству в Европе (КБСЕ), Организация играет в настоящее время ключевую роль в государственном строительстве и демократизации во многих регионах Центральной и Восточной Европы и бывшего Советского Союза.
Пять вновь образованных независимых центрально-азиатских государств, образовавшихся после распада СССР, с самого начала являлись членами Организации, однако движение в направлении демократии и открытой экономики оказалось здесь значительно более медленным, чем в Европе. В результате в Центральной Азии ОБСЕ видит пять государств с недемократической системой правления, часто нарушающих принципы, на которых основана Организация.
Многие из этих государств слабы, и в них не сложилось сильное гражданское общество. Уровень социально-экономического неблагополучия высок. Политические запреты спровоцировали радикализацию среди крайних исламистских и других групп крайнего толка, которые иногда прибегают к насилию. Консолидация сил элиты, представляющей малую часть населения, исключила остальную его часть из политического процесса, в результате чего усиливается политическая напряженность.
Несмотря на очевидную необходимость, ОБСЕ уделяет Центральной Азии мало внимания. Организация расходует менее 5 процентов своего общего бюджета на миссии и программы, реализуемые в пяти центрально-азиатских странах. Там работает всего около 30 процентов международных представителей ОБСЕ, в то время как всего в мире работает около 3500 представителей ОБСЕ. Столь низкий уровень представительства является отчасти результатом того сопротивления, которое центрально-азиатские государства оказывают в отношении образований, осуществляющих наблюдение за их действиями. Вместе с тем он демонстрирует недостаток интереса государств-участников к региону, который до сентября 2001 года казался им далеким и малозначительным.
Дискуссии о роли Организации в Центральной Азии велись и раньше, как представлялись раньше и доклады по этому вопросу. Пока мало что изменилось. Тем не менее, новый климат глобальной безопасности заставляет ОБСЕ задуматься о своем будущем.
Европейский Союз (ЕС) развивается, у него появляются новые внешнеполитические задачи. НАТО расширяется и берет на себя многие аспекты "мягкой" безопасности, что раньше было прерогативой ОБСЕ. В настоящее время ОБСЕ находится в поисках новой цели.
В то же время Центральная Азия переживает серьезные перемены. Усиление международного присутствия заставляет вспомнить некоторые старые факты из истории региона. В настоящее время есть новые возможности для сотрудничества. ОБСЕ по прежнему пребывает в сложном политическом окружении. Правительства стран, в которых ведет свою деятельность ОБСЕ, нередко относятся к Организации с подозрением. Однако окно уже открыто. По крайней мере, приоткрыто. Во многих отношениях ОБСЕ со своими полномочиями и условиями членства занимает более выгодное положение, чем отдельные государства или другие международные организации. ОБСЕ извлекает выгоду из перемен и быстро реагирует на события.
В настоящей статье делается акцент на трех позициях:
* Разработка долговременной стратегической концепции, в которой будет отражена сущность ОБСЕ и цели, которые она намерена достичь в Центральной Азии;
* Усиление влияния ОБСЕ в регионе и ее значение для правительств стран региона; и
* Осуществление изменений в структуре и штатном расписании ОБСЕ, чтобы она могла успешно выполнять свои задачи.
Если принять во внимание структурные правила - годичный срок председательства, выдача ежегодных мандатов миссиям в некоторых странах и заключение краткосрочных трудовых контрактов с сотрудниками, то не приходится удивляться тому, что ОБСЕ не удалось разработать долговременную стратегию в Центральной Азии. Но очень важно то, что у нее присутствует ясное видение того, что она собой представляет и что хочет сделать. Основным стратегическим направлением должно стать предотвращение конфликтов. Наличие потенциала для возникновения конфликтов объясняется широким спектром причин, но главным образом, неэффективной политикой безопасности, нежеланием использовать возможности социально-экономического характера, авторитарностью политической системы и институтов.
Новая стратегия должна поощрять усилия, направленные на развитие более эффективных подходов к обеспечению безопасности в каждом из государств, построение потенциала экономического развития на всех уровнях и развитие политического плюрализма. Для этого необходимы усилия и проекты по трем классическим направлениям деятельности ОБСЕ: политическая безопасность; экономическое направление и окружающая среда; и гуманитарное направление. Большие усилия надо будет приложить в экономическом направлении (необходимо также сформулировать более четкое представление о том, что это такое), в решении политических и военных вопросов, но все это в сочетании с решением ключевых вопросов на гуманитарном направлении, чтобы реализовалась та универсальная концепция безопасности, на которой основывается деятельность ОБСЕ.
Однако, чтобы получить реальный результат, ОБСЕ должна оказывать влияние на правительства стран в регионе. С одной стороны, для этого необходимо, пересмотрев свою стратегию, сделать деятельность ОБСЕ более релевантной потребностям общества в этих странах. Но помимо этого, необходимо связать деятельность ОБСЕ с деятельностью институтов, располагающих большими, чем у нее, ресурсами. Международные финансовые институты постепенно приходят к пониманию того, что без подобающих изменений в политической структуре и экономической политике кредитование правительств этих стран и международное инвестирование становится просто бессмысленными. Более тесное сотрудничество с донорами и кредиторами, такими, как Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРД), Всемирным банком, Азиатским банком развития (АБР) и Европейским Союзом обеспечит ОБСЕ реальное влияние.
Изменить центр внимания ОБСЕ в Центральной Азии невозможно без изменения центральных структур и характера работы миссий в регионе. Требования к миссиям, работающим в Центральной Азии, должны быть совершенно иными, чем требования к миссиям, работающим в пост-конфликтной ситуации, сложившейся на Балканах, что должно отразиться в поддержке миссий центральными структурами ОБСЕ. Более жизнеспособный секретариат, настоящее ядро которого составят эксперты по вопросам регионов, обеспечит анализ и планирование деятельности и программ ОБСЕ. Большая степень координации между различными институтами позволит проводить более эффективную политику. Также необходимо усовершенствовать процессы подбора кадров и их подготовки.
ОБСЕ является организацией, решения которой принимаются благодаря достижению консенсуса 55 Государствами-участниками. Очевидно, что всякие изменения - это всегда борьба. Однако если Государства-участники серьезно желают, чтобы Организация способствовала изменению ситуации в Центральной Азии, для достижения сколько-нибудь существенных результатов необходимо собрать всю политическую волю. В противном случае, деятельность ОБСЕ может оказаться нерелевантной, так как политические дороги стран Центральной Азии уводят их все дальше от тех идеалов, которые являются основополагающими для Организации.
РЕКОМЕНДАЦИИ
Действующему председателю ОБСЕ:
1. Сделать Центральную Азию приоритетным направлением, используя для этого как миссии высшего уровня, так и обычные дипломатические миссии, что обеспечит доверие к ОБСЕ и очевидность ее усилий со стороны стран региона.
2. Учредить межинституционную рабочую группу, которая определяла бы приоритеты и в которую войдут представители Секретариата, региональных миссий, БДИПЧ и Верховного комиссара по делам национальных меньшинств, а также Центра предотвращения конфликтов и в необходимых случаях - приглашенные эксперты.
3. Использовать рабочую группу, с привлечением к работе региональных миссий, как для разработки долгосрочной стратегии, так и соответствующих рабочих планов на год, в которых будут предложены приоритизированные и связанные друг и другом проекты, отвечающие классическим направлениям деятельности ОБСЕ:
(а) концепция экономического направления должна быть расширена, а фокус его сместиться в сторону политических аспектов развития, в том числе власти закона, вопросов власти и коррупции;
(б) в рамках военно-политического направления необходимо уделять большее внимание вопросам охраны правопорядка (особое внимание следует уделить стрелковому оружию, легкому вооружению и вопросам контрабанды наркотиков), пограничным процедурам, добрососедству и делимитации, привлечения гражданского общества к решению вопросов безопасности;
(в) гуманитарное направление должно по-прежнему быть центральным при осуществлении мониторинга за соблюдением прав человека и составлении отчетов по данным вопросам, вместе с тем оно должно реализовываться в более тесной связи с двумя другими направлениями;
4. Сосредоточить внимание на нескольких регионах, что будет иметь реальное значение для предотвращения конфликтов и что потребует дополнительных и долгосрочных обязательств, в том числе:
(а) проектов, связанных с прохождением пограничной зоны и обеспечивающих свободу передвижения, эффективных мер безопасности и развития приграничной торговли;
(б) использования международного опыта по борьбе с коррупцией как препятствия на пути к экономическому росту и политическим реформам;
(в) осуществления программ безопасности, которые должны привлекать внимание к реальным проблемам нереформированных правозащитных органов и обеспечивать обучение всемирно принятым нормам и процедурам;
(г) по-прежнему особое внимание должно уделяться соблюдению прав человека и демократизации, с акцентом на развитии эффективных политических институтов, в том числе, оппозиционных партий, а также реального политического диалога;
(д) больший упор должен делаться на принципе господства права в бизнесе и программах по поддержке принятия, введения в действие и реализации законодательства для малых и средних предприятий, в частности, судейского правоприменения к фактам нарушения контрактов, а в более широком смысле, - введении юридической экспертизы институтов;
(е) усиленное внимание необходимо уделить центрально-азиатским средствам массовой информации, развитию более профессиональной, объективной и независимой прессы;
5. Создать дополнительные рычаги влияния ОБСЕ путем развития более близких отношений с донорскими и кредитующими организациями, в частности, с Европейским Союзом и ЕБРР, а также АБР.
Государствам-участникам:
6. Развивать управляемый Секретариатом Центрально-азиатский фонд поддержки который оказывал бы содействие в реализации проектов в соответствии с рекомендациями региональных миссий, особенно в рамках первого и второго направления деятельности ОБСЕ.
7. Превратить Форум по сотрудничеству в области безопасности в реальный орган безопасности, который комплексно решал бы вопросы обеспечения правопорядка, приграничного регулирования, а также другие вопросы, относящиеся к первому направлению деятельности ОБСЕ.
8. Развивать экономическое направление, более уверенно включая в него вопросы соблюдения норм права и эффективного правления, привлекая к их решению соответствующих специалистов и экспертов по проблемам региона.
9. Укреплять роль Генерального Секретаря, что является, возможно, единственным способом обеспечить необходимое ОБСЕ лидерство.
10. Увеличить компетентность персонала миссий всех уровней, совершенствуя процедуры отбора и обучения и обеспечивая сбалансированность представительства в них обоих полов.
11. Разработать новую процедуру назначения глав миссий, которая бы учитывала, в первую очередь, соответствующую квалификацию претендента, а не его политические пристрастия.
12. Создать экспертную группу, которая через "Московский механизм" будет осуществлять наблюдение за соблюдением Туркменистаном обязательств перед ОБСЕ.
13. Выработать партнерское соглашение с Афганистаном как средство совершенствования приграничного сотрудничества.
Верховному комиссару по делам национальных меньшинств
14. Принять упреждающий подход в отношении государств стран Центральной Азии, что подразумевает, в частности, скорые визиты в Узбекистан и Туркменистан.
15. Проводить юридическую экспертизу законопроектов, имеющих отношение к проблемам национальных меньшинств, предлагаемых и выносимых на обсуждение в каждой из стран.
16. Способствовать интеграции национальных вопросов в реализуемые проекты и деятельность региональных миссий и других институтов в рамках ОБСЕ.
Ош/Брюссель, 11 сентября 2002
02 Oct 2002