"Навигатор-2", Дата публикации: 16 сентябpя 2005 г.
Петр СВОИК
Как же все-таки подружить НПО и правительство? или Как на самом деле сделать Народ "единственным источником государственной власти"
Страсти вокруг "третьего сектора" будоражат власти, сами НПО, прессу и наших зарубежных партнеров уже не первый год.
Начиная с того, что многострадальный Закон "О неправительственных организациях" так и не смог родиться на свет. Пару лет Правительство предприняло такую попытку, но натолкнулось на жесткую обструкцию местных НПО и зарубежных грантодателей, после чего уже самому Президенту пришлось красиво отзывать законопроект.
(Как будто Минюст и депутаты способны предпринимать что-то вне воли главы государства.)
В те же времена сам Президент выступил на специально созванном Гражданском Форуме с вполне толковой речью по поводу необходимости строить гражданское общество. Причем про то мероприятие нельзя сказать, что "гора родила мышь": после него не родилось ... ничего. Если не считать очень долго рождавшегося и появившегося совершенно "недоношенным" Закона "О государственном социальном заказе". Все содержание которого сводится к "четкой" юридической конструкции: "кое-что кое-кому иногда будем давать".
В связи с президентскими выборами ажиотаж вышел на новый виток. Прокуратура буквально "запрессовала" все получающие иностранные гранты НПО и самих грантодателей. Депутаты (при наличии отсутствия собственно закона об НПО) обкладывают НПО-шников поправками в "смежные" законы, типа "О национальной безопасности". Но в конце атаки сами власти вынуждены подключать Конституционный Совет для почетного отступления, поскольку Астана сейчас не может себе позволить слишком откровенно раздражать Запад.
Напротив, чтобы хоть как-то компенсировать электронную систему "Сайлау" и абсолютно однобокие избирательные комиссии, Президенту пришлось пообещать новый виток дружбы с "третьим сектором". На только что прошедшем втором Гражданском Форуме озвучено создание Гражданского Альянса для взаимодействия бизнес-сектора, профсоюзов и НПО с властями.
Между тем ситуация с этим самым взаимодействием остается туманно-запутанной даже не по каким-то отдельным вопросам политической злобы дня, а - концептуально. Примерно, как если бы с обоих берегов твердо решили строить мост, и уже упорно его строят, но так и не договорившись: поперек реки, или вдоль:
И - не мудрено, поскольку концептуальная брешь (лучше сказать - завал) налицо даже в Конституции. Вот, прочитайте, пожалуйста:
Не допускается незаконное вмешательство государства в дела общественных объединений и общественных объединений в дела государства, :государственное финансирование общественных объединений.
Здесь изначально негативный смысл заложен в само слово вмешательство. Что и подтверждается запретом на госфинансирование НПО. В основе своей эта конституционная новелла странным образом отвергает естество двусторонних отношений государственных и общественных институтов. Вроде как Закон о семье и браке, по которому супруги должны жить вместе, но "не вмешиваться" друг в друга. Но тогда, извините, и на потомство рассчитывать нечего!
На практике же эта норма превращена в улицу с односторонним движением. Если мы с вами попытаемся отыскать в подконституционном законодательстве ту сферу, где общественные объединения и государство законно вмешиваются в дела друг друга, то обнаружим, что государство-то различными законами наустанавливало себе прав вмешиваться в дела общественных объединений. Включая и такие "законные" права, которые явно нарушают конституционные гарантии прав граждан. Например, право всего лишь иском районного прокурора закрыть стотысячную республиканскую политическую партию. Или право требовать от учредителей партии, чтобы их не просто было не меньше тысячи, но и чтобы вся тысяча граждан физически(!?) присутствовала на учредительном мероприятии.
А вот область симметричного законного вмешательства - та вообще отсутствует. По действующему законодательству, нет такого вмешательства общественного объединения в дела государства, которое было бы законным.
Кстати, противоестественная нежизненность запрета на "незаконное вмешательство" практически признана и самой государственной властью. В самом деле: упомянутый Закон о соцзаказе (как бы слаб он ни был) - он как раз о государственном финансировании общественных объединений. То есть этот принятый Парламентом и подписанный Президентом акт - явно антиконституционен! И такую его антиконституционную суть никак не может спасти лукавая подмена конституционного термина "общественные объединения" словосочетанием "неправительственные организации", а определения "государственное" на "бюджетное".
(Хорошо, что "наверху" собственную Конституцию не только не исполняют, но и (похоже!) не читают, иначе быть бы скандалу!)
Причем вполне очевидно, что в данном случае фактически не прав как раз не Законодатель, а именно Основной Закон. Поскольку еще Наполеон сказал: "народ, не желающий кормить собственную армию, обречен кормить чужую". Разумеется, государство обязано финансировать собственные общественные институты, - именно в тех установленных Законом случаях, когда они, каждый со своей стороны, вмешиваются в дела друг друга.
Собственно, запрещенное Конституцией (но разрешенное Законом о госсоцзаказе) бюджетное финансирование неправительственных организаций (НПО) - это ведь и есть не что иное, как законное вмешательство государства в дела общественных объединений. По взаимному желанию и к общему удовлетворению. Чему можно только порадоваться. Однако в отсутствие общего системного решения, и с этим госфинансированием сейчас тоже все перекошено, причем - на обе стороны. Здесь тоже улица с односторонним движением, даже сразу две, и - в разных направлениях.
С одной стороны, никакой не секрет, что если акиматы и министерства-грантодатели и начали выделять какую-то малую денежку, то исключительно "благонравным" НПО, типа Конфедерации имени Валентины Андреевны Сиврюковой.
Но, с другой стороны, согласитесь: это не дело, когда масса отечественных НПО может хоть как-то существовать в собственной стране, опираясь исключительно на зарубежное финансирование. Мы не сомневаемся: иностранные гранты распределяют исключительно хорошие люди, получают их люди тоже вполне достойные, и - только на самые благие дела...
И все же, - на чужих деньгах долго не просуществуешь, и собственную Систему не построишь.
Да и с суверенитетом как-то не вяжется:
Попробуем же найти системное решение, поискав (все-таки) его основы в Конституции. Поскольку она (как уверяют нас некоторые) не исчерпала еще свой потенциал:
Мы, народ Казахстана, сознавая себя :гражданским обществом... - так начинается Преамбула. Но это вряд ли нам поможет, поскольку здесь налицо голимая мистика, а по научному - идеализм, то есть сознание без материи. В данном случае - без материи юридической, поскольку все национальное законодательство оба этих звонких конституционных слова: "народ" и "гражданское общество" не только никак не прописывает, но даже и не употребляет.
Конечно, каждый отдельный индивид (даже атеист) всегда себя чем-то осознает. Чаще всего - самим собой, но бывает, что, например, тем же Наполеоном, Контактером Космического Разума или (тоже бывает) Незаменимым Руководителем. Но вот чтобы народу в государстве в целом чем-то себя сознавать....
Для этого, как минимум, надо сначала добиться, чтобы население в этом государстве осознало себя собственно Народом.
Не будем спорить, что первичнее: яйцо или курица, сознание или материя, одно бесспорно: одно без другого не существует. Следовательно, Народу Казахстана, чтобы осознать себя таковым, нужна материальная оболочка, - юридическая, организационная, финансовая, информационная...
Попробуем вывести такую оболочку из следующей ключевой формулы, которая попала в нашу Конституцию благодаря всему мировому опыту, выстраданному человечеством:
Единственным источником государственной власти является народ.
Если мы (как в школе учили), сложим эту норму с конституционной Преамбулой, раскроем скобки и приведем подобные, получим такой результат: единственным источником государственной власти является гражданское общество.
Странная у нас получилась конструкция, тоже вся какая-то идеальная, не имеющая отражения в нашем материально-рыночном мире. Впрочем, мы не сами ее придумали, а всего лишь сложили два конституционных утверждения. К тому же, по логике так оно и должно было бы быть: коль скоро проживающие в государстве Казахстан граждане-избиратели составляют вместе отнюдь не Государство, а именно Гражданское Общество, то и государственным институтам неоткуда возникать, кроме как из институтов общественных.
С другой стороны, гражданское общество у нас в государстве пока еще (кроме как в сознании народа) не существует. (Во всяком случае, обе спорящие стороны, - власть и НПО, сходятся в том, что его еще только надо развивать-строить.) Зато государственная власть, которой полагается вытекать из этого пока еще только формирующегося источника, вот она - и отнюдь не хилая!
Мистика?
Отнюдь, вполне земной и довольно банальный случай: нынешний режим государственной власти имеет реальным своим источником исключительно самое себя, и может прекрасно обходится вообще без граждан (честно сказать - без народа властям было бы даже лучше). Почему и старается всячески зарегулировать разные там общественные организации, как для его собственной жизнедеятельности совершенно не нужные, и только причиняющие разные беспокойства, а то и неприятности.
Сегодня это - так. Ну, а как оно должно было бы быть, если бы мы взялись строить действительно демократическое, правовое государство, где народ, на самом деле, стал бы единственным источником государственной власти?
Начнем с того, что источник, по смыслу, - это не дождь в пустыне Сахара, который случается один раз в пять-семь лет, а то жизненно необходимое, что не прекращается ни на один день, ни на одну минуту. Кто бы и когда из жаждущих ни пришел к Источнику, пожалуйста, - припадай!
То есть, государственная власть в демократическом государстве обязана непосредственно взаимодействовать с гражданским обществом не только на выборах, но и непрерывно, по времени и по функциям. А, следовательно, подобно структурированию госвласти на конкретные институты, Гражданское Общество тоже должно быть не "облаком в штанах", а иметь стройную систему собственных общественных Институтов, - источников искомой Власти.
Здесь вот что важно: сами граждане могут объединяться или не объединяться в общественные институты строго по их добровольному выбору. Они вправе участвовать в создании государственной власти и в таком же праве - не участвовать. Граждане вправе объединяться как именно для контактов с Государством, так и, наоборот, для собственного обособления от каких-либо контактов. Все это - их конституционное право на добровольный выбор.
А вот Власть (если она - демократическая) как раз не может ни возникнуть, ни воспроизводить себя без тех Добровольных Общественных объединений, которые создаются гражданами именно для того, чтобы служить ее Источником.
При всей добровольности соответствующих институтов гражданского общества для их участников, для государства эти институты - обязательны. И это - принципиально.
Соответственно, если любое НПО имеет добровольный выбор: вступать или не вступать в контакт с государством, то для государства вступление в договорные партнерские отношения (в установленных Законами случаях и с теми общественными объединениями, которые требованиям данных Законов соответствуют) - обязательно.
То есть, подобно тому, как ныне Законодатель в том или ином законе определяет Уполномоченный государственный орган, новое поколение казахстанских законов должно определять и требования к общественным институтам, дающие им право выступать в качестве Уполномоченного Гражданского Партнера Государства.
Разумеется, такое гражданское партнерство должно иметь и (оговоренное Законом) государственное финансирование. В конце концов, бюджетные ресурсы - они не государственные. Государство (первый сектор) только собирает налоги с бизнеса (второй сектор) и граждан (третий сектор) и распределяет собранное, исходя из общественного блага.
Поэтому, разумеется, такие общественные объединения, как политические партии должны получать именно бюджетное финансирование, зависящее от их поддержки избирателями. Нынешняя же практика частного "спонсорства" (она принципиально одинакова что для "Отана", что для "ДВК") превращает политический процесс в бизнес-конкуренцию конфликтующих между собой олигархий, что вредно и для Государства, и для Народа.
С этим как раз все достаточно ясно, но вот вам непривычная мысль, вытекающая, тем не менее, из той же конституционной формулы:
Вся система избирательных комиссий, как Источник государственной власти, но отнюдь - не госвласть (не может быть такой ветви - Центризбирком) должна быть системой именно общественных институтов. Например, - все избиркомы должны формироваться самими партиями, а от Государства только получать, во-первых, необходимые полномочия, во-вторых, финансируемый госзаказ.
Итак, мы разобрались, что первая сфера законного вмешательства государственных и общественных институтов в их взаимные дела - это выборы (референдумы).
Есть еще два других случая, симметричных друг другу. Это когда государство устанавливает те или иные обязательства граждан или бизнеса по отношению к себе (скажем, платить налоги) или, наоборот, берет на себя обязательства перед ними (скажем, платить пенсии).
Здесь партнерство "госорган - НПО" тоже не просто возможно, но и необходимо. Именно для общественного блага и взаимной пользы обеих сторон. В частности, только таким образом можно реально уменьшить коррупцию, непрерывно безуспешную борьбу с которой наши власти ведут уже столько лет!
Ведь как сейчас происходит системный контакт "гражданин-государство"? Он происходит индивидуально-штучным образом: каждый отдельный чиновник, представляющий тот или иной государственный орган, контактирует с отдельным гражданином, представляющим самого себя, либо свою организацию. На линии таких индивидуальных контактов и возникает непреодолимый соблазн коррупции, поскольку два взаимодействующих индивидуума всегда имеют возможность "договориться" к обоюдной пользе для себя, но во вред государству и обществу. В случае же, если гражданин не может, или не хочет, "купить" услугу госчиновника, его права нарушаются самым безнаказанным образом. Причем сама по себе масса таких индивидуальных контактов государства со своими гражданами требует дополнительного усложнения госаппарата контролирующими, апелляционными и прочими структурами. Что не столько сдерживает злоупотребления, сколько делает их более изощренными.
Системное же решение - в том, чтобы перевести индивидуальный контакт на линию "юридическое лицо - к юридическому лицу".
Например, предприниматели должны получить право не только объединяться, но и делегировать таким своим объединениям представление их прав перед госорганами. Таким образом, что если налоговый, пожарный или санитарный госинспектор придут проверять какую-нибудь торговую точку, то им придется контактировать не с хозяином, а со штатными специалистами - объединениями. А в случае нарушений - уже само объединение пусть потом разбирается со своим членом. В такой системе брать и давать взятки будет уже просто некому.
И если предпринимательская НПО обойдется без госфинансирования, то, например, объединению типа "Поколение" государство просто обязано платить именно за то, чтобы оно консолидировано представляло своих членов. Включая и то, что выходящие на пенсию будут сдавать свои документы уже не в госсобес, а в собственное Объединение, и через него же будут получать свои пенсии.
То же касается и профсоюзов. Коль скоро Конституция провозглашает защиту прав наемных работников, в ней же должны содержаться и гарантии на создание и деятельность отраслевых и территориальных профессиональных союзов, включая их финансирование.
Законами должно быть установлено также право профессиональных, экологических, гендерных и иных общественных объединений давать свои заключения по готовящимся законопроектам (решениям маслихатов и акимов), относящимся к их сфере деятельности, и, симметрично - обязанность соответствующих государственных органов заказывать такие обязательные и оплачиваемые заключения у профильных НПО.
В целом же наличие в Обновленном Основном Законе конкретно прописанных процедур обязательного партнерского взаимодействия органов государственной власти с соответствующими объединениями граждан и будет являть собой тот искомый Общественный Договор, которым и должна быть Конституция правового, демократического и социального государства.
"Эпоха" 16.09.05г