28 июня 2008
Неутешительные рейтинги
28 июня 2008
Неутешительные рейтинги
27 июня 2008г. ? 25 (803) Деловая Неделя
Владимир ИВАНОВ
Индексы Всемирного банка, Foreign Policy и Американского фонда мира очень низко оценивают достижения Казахстана
На этой неделе авторитетные международные организации - Всемирный банк, журнал Foreign Policy, два политологических института в США и Американский фонд мира - опубликовали сразу два рейтинга, оценивающие различные страны мира по качеству государственного управления (Worldwide Governance Indicators) и способности властей вообще контролировать ситуацию в своих странах (Failed States Index). В обоих индексах Казахстану нечем гордиться - он продемонстрировал устойчивую тенденцию к ухудшению своих показателей.
Worldwide Governance Indicators - «Показатели эффективности государственного управления в (различных) странах мира»
Этот рейтинг ежегодно составляет Всемирный банк для общей независимой оценки качества государственного управления в большинстве стран мира. В его текстовой части - докладе - указывается существенный рост показателей развивающихся стран, постепенно догоняющих по своим показателям развитые государства - традицонных лидеров по госменеджменту. «...Правительства многих развивающихся стран достигли существенных успехов в борьбе с коррупцией, а некоторые из них уже не уступают развитым странам по сводным показателям эффективности государственного управления. Примеры надлежащего управления отмечаются в странах с самым разным уровнем дохода, и несколько стран с формирующейся рыночной экономикой не уступают развитым странам по основным показателям качества государственного управления», - отмечают эксперты Всемирного банка.
В рамках исследования осуществляется оценка качества государственного управления по шести основным параметрам: 1. Учет мнения населения и подотчетность государственных органов (в какой степени граждане страны имеют возможность участвовать в выборе правительства, уровень свободы слова, свободы объединений и пр.). 2. Политическая стабильность и отсутствие насилия (степень вероятности дестабилизации правительства неконституционными методами или с применением насилия). 3. Эффективность работы правительства (оценка качества государственных услуг, качества работы госслужащих, степень их независимости от политического давления и т.д.). 4. Качество нормативно-правового регулирования (оценка способности правительства вырабатывать обоснованную политику и нормативные правовые акты, которые способствуют развитию частного сектора). 5. Верховенство закона (оценка степени доверия различных субъектов к действующим в обществе нормам и их готовности соблюдать эти нормы, в том числе оценка эффективности принудительного исполнения договоров, защиты прав собственности, работы полиции и судебных органов, уровня преступности и распространения насилия). 6. Борьба с коррупцией (оценка распространенности практики использования государственной власти в корыстных целях).
В известной степени нас в этом списке могут интересовать в основном те страны, с которыми мы достаточно близки и можем так или иначе сравнивать наши достижения, то есть страны бывшего СССР, социалистического блока и, конечно, СНГ. В этом докладе со всей очевидностью отмечается, как все дальше расходятся пути бывших советских республик, в зависимости от того, какой тип управления они избрали - авторитарный или демократический. Вот цитата: «...Отмечается существенное улучшение показателей учета мнения населения и подотчетности государственных органов в Украине и успешная борьба с коррупцией в Грузии. В свою очередь, Беларусь отнесена к группе государств, где качество государственного управления ухудшилось. По данным доклада, полтора десятка стран с формирующейся рыночной экономикой, в том числе Эстония, Латвия и Литва, опережают по основным показателям качества государственного управления такие индустриально развитые страны, как Греция и Италия».
Оценка страны производилась на основе процентных показателей. Каждое государство по каждому из шести критериев получало свой рейтинг. К примеру, рейтинг 70% означает, что качество госуправления в данном государстве лучше, чем в 70% государств мира, но хуже, чем в 30%. Для упрощения изложения мы используем систему оценки по семибальной шкале, где 1 - высшая оценка (это означает, что рейтинг государства в данной категории составляет 90-100%), 7 - низшая (0%, государство является абсолютно худшим в данной категории). «Двойка» означает рейтинг 75-90%, «тройка» - 50-75%, «четверка - 25-50%, «пятерка» - 10-25%, «шестерка» - 0-10%.
В целом по миру каких-то неожиданностей нет, лидерство Австрии, Новой Зеландии, Норвегии, Швеции и Швейцарии отчасти совпадает и с выбором стран, проводящих нынешний чемпионат Европы, что, наверное, не является случайностью. Ну а рейтинг главного «антигероя» индекса - Сомали - вполне объясним теми событиями, которые там происходят после эфиопской интервенции, отстранившей от власти местный аналог Талибана - группировку шариатских судов. Вместо них они привезли на своих штыках гражданское правительство, которое, похоже, вернулось к ситуации, существовавшей до фундаменталистов - когда в каждом городке и квартале полновластным правителем становится местный полевой командир. Участившиеся случаи пиратства в Аденском проливе - самое явное, но далеко не единственное свидетельство этого. Все это в целом ставит Сомали в самый конец рейтинга государственного менеджмента.
Так оценивают в данном докладе страны бывшего СССР:
Россия. «Четверки» за «Эффективность работы правительства» и «Качество нормативно-правового регулирования», в остальных четырех категориях - «шестерки». По сравнению с прошлым рейтингом отмечено некоторое улучшение.
Беларусь. «Шестерка» поставлена за «Борьбу с коррупцией» и «Верховенство закона», «тройка» - за «Политическую стабильность». Остальные три критерия получили низший 7-й балл. По сравнению с прошлым годом ситуация ухудшилась.
Украина. Все «четверки», за исключением «тройки» за «Политическую стабильность». Ситуация заметно улучшилась.
Молдова. «Пятерка» за «Эффективность работы правительства», остальные «четверки». Ситуация заметно улучшилась.
Армения. «Четверки» по пяти категориям, «тройка» - за «Качество нормативно-правового регулирования». Ситуация несколько ухудшилась.
Азербайджан. «Шестерки» по четырем категориям, «четверки» - по двум («Эффективность работы правительства» и «Качество нормативно-правового регулирования»). Без изменений, по сравнению с предыдущим рейтингом.
Грузия. «Шестерка» за «Политическую стабильность», «тройки» - за «Эффективность работы правительства» и «Качество нормативно-правового регулирования», остальные категории получили «четверку». Ситуация улучшилась.
Казахстан. «Шестерки» получили «Учет мнения населения», «Верховенство закона» и «Борьба с коррупцией», тройку - «Политическая стабильность», остальные - «четверки». Ситуация изменилась к худшему.
Кыргызстан. «Семерки» (абсолютно низшая оценка) за «Верховенство закона» и «Борьбу с коррупцией», «шестерку» получили «Политическая стабильность» и «Эффективность работы правительства», остальные - «четверки». Картина смешанная: по одним показателям отмечен прогресс, по другим - регресс.
Таджикистан. Все «шестерки». Без изменений.
Туркменистан. Все «семерки», «Политическая стабильность» получила «четверку». Без изменений.
Узбекистан. «Семерки» (низший балл) за «Учет мнения населения и подотчетность государственных органов» и «Качество нормативно-правового регулирования», «четверка» - за «Эффективность работы правительства», остальные - «шестерки». По одним показателям ситуация улучшилась, по другим - ухудшилась.
Латвия. «Двойка» за «Качество нормативно-правового регулирования», остальные - «тройки». Без изменений.
Литва. «Тройки» за «Верховенство закона» и «Борьбу с коррупцией», остальные «двойки». Без изменений.
Эстония. Высший балл («единица») за «Качество нормативно-правового регулирования», «тройка» - за «Политическую стабильность». Остальные четыре показателя получили «двойку». Без изменений. Источник: Washington ProFile
Результаты Казахстана, как мы можем видеть из приведенных выше данных, хуже всего в сфере «учета мнения населения», «верховенства закона» и «борьбы с коррупцией». 6 баллов по этим показателям со всей очевидностью демонстрируют, что относительный успех - 3 балла за политическую стабильность - это не «консолидация общества», как хотели бы в Астане, а банальный застой во всех сферах общественной жизни. Ну и совсем как диагноз звучат слова «Ситуация изменилась к худшему». Может, это просто совпало, но звучит, как ответ на итоги совещания в Акорде, посвященного вопросам идеологии во внутренней политике, с помощью агитации которой правительство теперь намеревается решить и экономические проблемы тоже (ну или, если быть до конца откровенными, убедить всех, что они решены).
Рассматривая кривую изменений показателей Казахстана по параметру «Учет мнения населения и подотчетность государственных органов (в какой степени граждане страны имеют возможность участвовать в выборе правительства, уровень свободы слова, свободы объединений и пр.)», можно констатировать, что после своего исторического максимума (отчет затрагивает период с 1996 года) в 1998 году, когда в республике состоялись вторые президентские выборы (показатель приблизился к отметке в 30%), оценки упрямо стремились вниз, ниже 20%, за исключением 2005 года.
«Политическая стабильность и отсутствие насилия (степень вероятности дестабилизации правительства неконституционными методами или с применением насилия)» - единственная кривая в нашем запасе, которая почти постоянно демонстрировала постоянное стремление вверх. Исключение - 2004 год, когда в стране состоялись предпоследние парламентские выборы. Смерть Заманбека Нуркадилова, президентские выборы и убийство Алтынбека Сарсенбайулы, видимо, не повлияли на показатель политической стабильности и отсутствия насилия, равно, как и другая политическая сенсация прошлого года - падение Рахата Алиева.
«Эффективность работы правительства (оценка качества государственных услуг, качества работы госслужащих, степень их независимости от политического давления и т.д.)» сильно разнилась в разные периоды. С 1996 года по 2000 год оценка росла, а потом резко упала в 2002 году, и также резко поднялась в 2003-м. После этого, вплоть до нынешнего периода, она практически не менялась, хотя вполне очевидно, что за нынешними экономическими трудностями страны стоит некомпетентность Кабинета министров, в том числе и тех, кто до сих пор исполняет свои обязанности.
Одной из слабых сторон нынешних властей является «Качество нормативно-правового регулирования (оценка способности правительства вырабатывать обоснованную политику и нормативные правовые акты, которые способствуют развитию частного сектора)», чей показатель достигал исторического минимума в 2002 году, спустившись ниже 20%, а максимума - немного ниже 40% - в 2005-м. С тех пор он упал до 35%.
«Верховенство закона (оценка степени доверия различных субъектов к действующим в обществе нормам и их готовности соблюдать эти нормы, в том числе оценка эффективности принудительного исполнения договоров, защиты прав собственности, работы полиции и судебных органов, уровня преступности и распространения насилия)», как отражение подлинного разделения ветвей власти демонстрирует свой низкий уровень за весь отчетный период, лишь однажды, в 2005 году, приблизившись к 25%, значительную часть времени он был ниже 20%. Сейчас этот показатель вновь приближается к четверти, но это едва ли не главное слабое место Казахстана.
Тоже самое можно сказать про «Борьбу с коррупцией (оценка распространенности практики использования государственной власти в корыстных целях)». Этот индекс у Казахстана с 1996 года никогда не поднимался выше 20%, а в 2002-2003 годах был вообще ниже плинтуса - в районе 10%. Подступив было к заветному рубежу в 2006 году, в следующем году республика вновь продемонстрировала снижение в области борьбы с самым большим изъяном казахстанской государственной системы.
Failed States Index 2008 - «Рейтинг недееспособных государств-2008»
Во втором рейтинге, составленном американскими организациями, таблица позволяет оценить неспособность (или, если считать с конца, способность) властей контролировать целостность территории, а также демографическую, политическую и экономическую ситуацию в стране. При составлении индекса авторы принимали во внимание дюжину ключевых показателей дееспособности государств - от демографической динамики и исхода беженцев до экономического неравенства внутри страны, криминализации и делигитимизации государственной власти, влияния служб безопасности и разобщенности региональных элит. В известной мере, этот рейтинг - зеркальное отражение первого, но более обобщен. Кроме того, он четко делит страны на стабильные, абсолютно стабильные, опасно нестабильные и критически нестабильные. И это гораздо более показательно демонстрирует непредвзятую оценку «стабильности по-казахстански» со стороны. Казахстан находится в группе опасного уровня рисков (нестабильности).
Главный итог рейтинга - 35 анархических государств, прямо подпадающих под определение недееспособных стран. На другом полюсе - 15 абсолютно стабильных государств. Рекордсмен в списке failed states тот же, что и неудачник в предыдущем индексе - Сомали. Далее (в порядке убывания угрозы) идут воюющие или африканские государства - Судан, Зимбабве, Чад, Ирак, Демократическая Республика Конго, Афганистан, Кот-д'Ивуар, Пакистан и Центрально-Африканская республика.
«Успех» Сомали (оно вытеснило с 1-й строчки Судан) отодвинул назад и наиболее известную горячую точку планеты - Ирак, где по-прежнему без особенного успеха пытаются добиться хотя бы внешней стабильности более ста тысяч американских военных. Поднявшийся на строчку выше Афганистан вновь приковывает внимание всего мира тем, что несмотря на то что с момента падения режима Талибана прошло уже более 7 лет, официальные власти страны контролируют что-то около 15% страны, даже меньше, чем ушедшие в подполье талибы, которые смогли развязать также настоящую гражданскую войну и в соседнем Пакистане, занимающем ныне «почетное» девятое место. Но в этих двух странах по крайней мере присутствует стабилизирующая сила в виде иностранных интервентов, в той или иной степени поддерживаемых мировым сообществом. Влияние миротворцев в Чаде или Судане - минимально. Из Сомали эфиопские войска уже ушли, и фундаменталисты постепенно начинают возвращать свои позиции, утраченные в результате интервенции. В остальных африканских странах политические конфликты между этническими группировками практически похоронили общественный договор, являющийся основой для государства. Исключение - Зимбабве, где действующий президент стремительно скатывается к диктатуре, хотя он итак был бессменным лидером уже два десятилетия.
В хвосте рейтинга failed states - скандинавы, их соседи - Норвегия, Финляндия и Швеция.
Из бывших советских республик худшие позиции у Узбекистана - 26-е место (22-е место в прошлом году), Таджикистана - 38-е (39-е место в 2007 г.) и Кыргызстана - 39-е место (41-е место в прошлом рейтинге). Туркменистан занимает 46-е место (43-е место в прошлом году), Молдова - 50-е место (было 48-е место), Грузия - 56-е место (было 58-е место), Азербайджан - 64-е (62-е место в прошлом году). Для сравнения, Китай оказался в перечне на 68-й позиции (62-е место в прошлом рейтинге). Россия - на 72-м месте (в прошлом году - тоже 62-е место). Казахстан - на 101-й (103-е место в 2007 г.), Украина - на 108-й (было 106-е место), Армения - на 109-м место (было 112-е место), а США - на 161-й (160-е место в 2007 г.).
Таким образом, и здесь позиции нашей страны ослабли. Впрочем, это самая малая из бед, за которые глава государства сегодня так великодушно «прощает» кабмин. Тот факт, что наша стабильность, так лелеемая Астаной, со стороны воспринимается, как явно неудовлетворительная способность государства контролировать целостность территории, а также демографическую, политическую и экономическую ситуацию в стране, говорит о том, что стране требуются реальные перемены, а не декоративные реформы. И это на фоне громогласных заявлений о том, что переходный период завершен, правительство успешно справляется с кризисом, а едва ли не единственная пока не решенная проблема - агитация идеологической установки на сплочение вокруг политики президента. В общем впечатление от всего этого только одно - чем дальше, тем меньше справляются со своими обязанностями наши власти.