Не идти вперед - значит, идти назад
24.04.2007, Liter.KZб Салык ЗИМАНОВ, академик АН РК
О повышении эффективности работы депутатов парламента в новых условиях
Вчера стало известно, что пакет поправок в законодательство Республики Казахстан в рамках готовой политреформы будет принят до конца текущего года. Академик Академии наук РК Салык Зиманов делится с читателями «Литера» своими мыслями по этому поводу. «Потребуется некоторое время, чтобы осмыслить те грандиозные перспективы развития страны, обрисованные в послании, и найти наиболее реальные и оптимальные модели и формы их реализации и решения. Это в свою очередь обуславливает необходимость модернизации политической системы и проведения административной реформы», - считает Салык Зиманов.
«Модернизация политической системы в соответствии с логикой нового этапа нашего развития» указана в последнем послании президента народу Казахстана как одна из главных задач, решение которых предстоит. Парламент как высший представительный орган республики с законодательной функцией является одной из основных властных структур, значение и ответственность которых в этих условиях значительно повышаются.
Парламент и создание законодательных основ модернизации экономики республики
На начальном этапе, да и в течение первого десятилетия независимого развития республики, одновременно с переходом на рыночную экономику осуществлялась закладка законодательных ее основ. Как была трудна эта экономическая реформа в стране, не имевшей теоретической и временной подготовки к ней, так была трудна законодательная деятельность парламента, не имевшего опыта в этой области. Эти недостатки в определенной степени компенсировались рядом положительных факторов, которые заключались в следующем: а) эти задачи были общими для всех бывших союзных республик, ставших независимыми в результате распада Союза ССР, и все иногда вместе решали их, обмениваясь опытами положительного плана и неудач; б) Российская Федерация, обладавшая в наибольшей степени знаниями и кадрами европейской культуры, несмотря на распад Союза ССР, продолжала играть и в первые постсоветские годы роль более компетентного лидера среди бывших республик по вопросам рыночной экономики и рыночного законодательства с претензией на новый объединяющий центр этих республик под названием «Союз суверенных государств» или «Союз содружества независимых Республик». Она как правообладатель наследия Союза ССР предлагала проекты Союзного договора, призванного узаконить тесные политико-экономические союзнические отношения между республиками. Создавались в Москве так называемые модельные законы с участием представителей республик, которые должны были служить моделями и даже эталонами для законодательства бывших союзных республик.
Сегодня времена и задачи коренным образом изменились. Это относится в первую очередь к преобразованиям в областях экономики, социальной жизни общества и государства, к задачам ныне решаемым и которые предстоит решать в ближайшем и обозримом будущем. Суть новых задач, в отличие от решенных в предыдущие годы, заключается в необходимости перехода от отраслевой и секторной приоритетности к системной и ускоренной модернизации Казахстана.
Парламент - в центре политических реформ
Вопросы реформы политической системы и парламента республики вот уже третий год регулярно и предметно обсуждаются в официальных и неофициальных комиссиях и форумах. Следует признать, что политическая система республики заметно отстала от содержания и темпов экономического развития страны. Лозунги «Вначале экономика, потом все остальное» или «Вначале экономические преобразования, потом только демократические и политические новации» заняли основное поле и основное внимание в политике и делах руководящих органов республики. Они были требованиями времени и условиями преобразовательной деятельности на переходном этапе от социализма к капитализму, от централизованной плановой экономики к либеральной рыночной экономике. Приоритет принадлежал политике и органам, ее формирующим. При этом властно-управленческая система не столько обслуживала и обеспечивала развитие экономики, сколько плелась в ее хвосте больше как «толкатель». Она меньше всего выполняла прогностическую, системно-регулятивную и направляющую роль. Исполнительные, надзорно-контрольные функции были представлены однобоко. В этих условиях не в меру развились такие негативные факторы, как массовость нарушений законности, коррупция, рост преступности в ее опасных и тяжелых формах, теневая экономика и расхищения целевых бюджетных средств.
В этих условиях проведение политической реформы с развитием демократических институтов стало одним из основных вопросов в жизни республики. Глава государства Н. А. Назарбаев в послании народу 2005 года (18 февраля) обнародовал «Национальную программу политических реформ», а за несколько месяцев до этого - 2 ноября 2004 года - подписал указ о создании Национальной комиссии по развитию демократии и гражданского общества, в рамках которой было создано несколько рабочих групп по выработке предложений по проблемам реформации системы исполнительных и представительных органов, в том числе и парламента, правоохранительных и судебно-следственных органов, по созданию и утверждению институтов гражданского общества и др. Комиссия в целом и ее рабочие группы работали активно и выработали конкретные предложения и рекомендации по возложенным на них вопросам. Президент, считая их работу недостаточной и желая придать ей новый импульс, указом от 20 марта 2006 года преобразовал эту Национальную комиссию в Государственную комиссию по разработке и конкретизации программы демократических реформ. Работа этой комиссии положительно оценена на VI заключительном ее заседании, проходившем 19 февраля 2007 года под руководством главы государства Н. А. Назарбаева.
Как в речи президента страны на VI заключительном заседании Государственной комиссии 19 февраля 2007 года, так и в его послании народу Казахстана от 28 февраля 2007 года значительное место было отведено направлениям и важным проблемам политической реформы, а в ней - парламенту в контексте придания его деятельности нового импульса и превращения его в эффективно работающую законодательную власть в республике. Президент высказал в этой части свое видение и свои соображения по некоторым наиболее принципиальным позициям, памятуя о том, что конечным итогом реформы политической системы является нахождение оптимальной модели гармоничного политического и государственного устройства страны.
Успехи и неудачи казахстанского парламента в сфере законотворческой деятельности
За годы независимого развития республики были не только заложены законодательные базы рыночной экономики первого этапа, но и вместе с тем принято парламентом большое число законов, регламентирующих важнейшие участки реальной экономики и социальной сферы общества и государства.
В то же время парламент не успевал за прогрессирующими и ускоренными изменениями и требованиями, происходящими в жизни республики в плане создания адекватного им правового поля и обеспечения качества и эффективности действия законов. Нередко депутатам не хватало опыта и знаний, умения и профессионализма. Это видно и в инициировании законопроектов, и в обеспечении их качества. Так, в период с декабря 1999 года по декабрь 2005 года депутатами было инициировано 207 законопроектов, из которых лишь 54, или 26,1 процента, рассмотрено и принято в качестве законов. За указанный период основная масса законопроектов разрабатывалась по инициативе правительства (775 законопроектов, или 79 процентов). Эти данные свидетельствуют о незначительном самостоятельном вкладе депутатов в разработку законов.
Наиболее существенным фактором, который значительно снижает эффективность законодательного процесса, является безмерное увлечение и увеличение частоты вносимых изменений и дополнений к законам - этим самым наносится ущерб их стабильности. Приведем несколько типичных примеров. Хотя прошло почти 10 лет со дня принятия действующего ныне Закона «О пенсионном обеспечении», он продолжает вызывать неудовлетворенность населения из-за своей неполноты и несовершенства. За эти годы в него внесены около одной тысячи дополнений и изменений. Почти нет статей закона, в которые не были бы сделаны поправки. Дело не только в огромном количестве внесенных изменений, что само по себе является крайне ненормальным и нарушает одно из основных устоев законности - стабильность закона. Более того, совершенствование законодательства часто ведется вопреки правилам и принятым общетеоретическим стандартам. Не соблюдается правило, согласно которому, если подвергаются ревизии, пересмотру основные положения закона или более половины статей и норм этого закона, необходимо принять новый закон вместо старого. А у нас нередко случается так, что от первоначального содержания и текста закона не остается ничего, но он продолжает действовать под старой датой принятия. Именно так случилось с Законом «О пенсионном обеспечении», принятым в 1997 году.
Нельзя не сказать еще об одном важном факте, свидетельствующем о недостатке умения и познаний парламента и его депутатов в законотворческой деятельности. Дело было в 2005 году. В печати и в структурах власти с нарастающей активностью обсуждались вопросы, связанные с определением даты выборов президента республики, конституционный семилетний срок пребывания которого у власти истекал в самом начале 2006 года. Камнем преткновения, вернее, основным препятствием на пути решения этого вопроса, явились имеющиеся несогласованность и противоречия между статьями Конституции: в п. 3 статьи 41 было сказано, что «очередные выборы президента республики проводятся в первое воскресенье декабря», а в п.1 статьи 97 (дополнение от 1998 года) указывалось, что очередные выборы президента «должны быть проведены после семи лет, в первое воскресенье декабря». В первом случае речь недвусмысленно идет о проведении выборов президента республики накануне, до истечения срока его полномочий, тогда датой выборов следует полагать конец 2005 года. А во втором случае, при текстуальном толковании, эти выборы должны проводиться после семи лет, то есть в первое воскресенье декабря 2006 года. В обсуждение и дискуссию оказались вовлеченными ведущие структуры государственной власти - парламент, правительство, Министерство юстиции, Генеральная прокуратура, Центральная избирательная комиссия и ученые. Мнения разделились. В итоге рассмотрение и решение вопроса парламент передал Конституционному совету республики.
Парламент республики в этом вопросе оказался, мягко говоря, слабаком: определение даты очередных выборов президента было его исключительным полномочием. Несмотря на это и вопреки этому, он передал решение вопроса Конституционному совету. На заседаниях Конституционного совета, состоявшихся 5 и 12 августа, куда были приглашены компетентные представители от правительства, Генеральной прокуратуры, Министерства юстиции и Центральной избирательной комиссии, никто определенно не высказался в пользу того или иного варианта толкования статей Конституции. Вместо этого с их стороны были заявления: «Мы не обладаем полномочиями толковать статьи Конституции», «Можно провести выборы президента при желании и в декабре 2005 года, и в декабре 2006 года», «Трудно прийти к какому-то выводу» и др.
Именно парламент может заслушивать мнение других органов, пригласить консультантов и экспертов, но последнее слово в решении принадлежит только ему, и никакой другой орган не может навязывать ему свое решение, тем более его диктовать. Таков статус исключительных компетенций парламента. В данном случае получилось совсем другое. Обращение парламента в Конституционный совет за толкованием статей Конституции относительно времени выборов президента по сути, мягко говоря, было ненадлежащим и неуместным. Во-первых, при этом создалось впечатление, что палата депутатов уходит без основания от ответственности за объявление очередных выборов президента республики. Во-вторых, это было исключительной компетенцией парламента, возложенной только на него, он обязан был использовать свои кадровые и информационные возможности, чтобы определить свою позицию по этому вопросу, чего он не сделал, хотя серьезных препятствий к этому не было. В-третьих, палата не проводила сколько-нибудь заинтересованного, содержательного, аналитического толкования соответствующих статей Конституции, что было непременным условием освоения правовых норм на стадии их применения, тем более это было важно и необходимо при реализации задачи, отнесенной к исключительному ведению парламента. В-четвертых, само по себе «служебное» толкование соответствующих статей Конституции, относящихся к определению времени проведения выборов президента республики, не представляло особой сложности, во всяком случае не до такой степени, что следовало бы обратиться к другому органу.
Об одном важном факторе, улучшающем деятельность парламента и его депутатов
В числе действенных мер и стимулов, необходимых для улучшения качества работы законодательного органа, глава государства назвал «усиление парламентской инфраструктуры в лице вспомогательных экспертных, исследовательских и информационных служб, которые на деле обеспечивают качество законотворческой работы».
При постановке вопроса о необходимости качественного совершенствования информационной и справочной службы при парламенте и создания при нем специального подразделения научно-информационной службы следует иметь ввиду следующее. В новое, тем более в новейшее время, коренным образом меняются роль и место знания и науки. В условиях все большего осложнения внутренней и внешней среды жизнеобеспечения общества осложнения отношений между людьми и коллективами, между государствами знание и наука в их развитых формах становятся составляющими источниками и элементами управления отдельными векторами общества и государства.
С указанных позиций следует подходить к деятельности парламента как к особой и важнейшей властно-управленческой структуре общества и государства. Вместе с тем необходимо знать и учитывать особенности парламента как законодательной власти и высшего представительного органа. Эти особенности состоят в том, что парламентская деятельность всецело связана с принятием новых законодательных решений от имени органа народного представительства, то есть с формирования нового правового поля и новой формы поведения и действия для физических и юридических лиц, тогда как другие ветви государственной власти преимущественно связаны с исполнением и реализацией предписанных правил и известных решений. Отсюда и особая ответственность парламента, и обусловленная ею необходимость адекватных интеллектуальных познаний и ресурсов в разных областях как для депутатов, так и для парламента в целом. Вот почему парламенты многих передовых стран имеют при себе библиотеку, современную информационную службу, аналитические и исследовательские центры.
Создание специализированной научно-информационной службы с задачей содействия законодательной деятельности парламента Казахстана важно и необходимо, это давно назревший вопрос. Те вспомогательные подразделения, ныне существующие при парламенте, при комитетах и депутатах, стали уже недостаточными для обеспечения качества обсуждаемых и принимаемых законопроектов, а в особенности в исследовательском и аналитическом планах.
Исследовательские учреждения при конгрессе США и Государственной думе России
Конгресс США считается примерным эталоном в мире по организации в нем научно-информационной службы. Депутаты, а их 535 человек (100 человек в сенате, 435 человек в палате представителей), комитеты в обеих палатах (число их достигает сегодня 150), парламент в целом обеспечиваются научно-информационной службой из трех источников, которые, в свою очередь, делятся на внутренние и внешние. К первой группе - внутренним источникам - относятся: а) штатные сотрудники, служащие, эксперты, находящиеся при депутатах, а также нередко целый аппарат, которым пользуются отдельные комитеты (например, комитет палаты представителей по вопросам науки и технологий и космических исследований имеет аппарат численностью 80 человек). Всех их именуют внутрипарламентской группой, несущей постоянную службу; б) вторыми внутренними учреждениями в системе научно-информационной службы являются организации, не находящиеся в штате конгресса, но его обслуживающие. К ним относятся исследовательская служба конгресса (ИСК), управление по оценке технологий (УОТ); третья группа в научно-исследовательской службе конгресса - это внепарламентские организации: Национальная академия наук, университеты, правительственные ведомства, всевозможные фонды и ассоциации, выполняющие исследовательские функции, а также временами привлекаемые зарубежные эксперты и научно-исследовательские учреждения.
Несколько слов об исследовательской службе конгресса. Она находится при библиотеке конгресса, представляет собой специализированное, во многом автономное подразделение библиотеки конгресса. Известно, библиотека конгресса по оснащенности новейшими информационными средствами и по объему фондов является одной из самых крупных библиотек мира. Этот институт, именуемый Исследовательской службой конгресса, готовит как справочные, так и преимущественно аналитические материалы, для подготовки которых требуются более квалифицированные специалисты и ученые, чем во внутрипарламентских обслуживающих группах. Исследовательская работа конгресса концентрируется на «главных направлениях» законодательной деятельности парламента, которые определяются и пересматриваются по ходу работы и планируются на каждый год.
Во главе Научно-информационной службы конгресса находится ее директор, у него есть пять заместителей, один из них считается первым. Особое положение среди них занимает заместитель, обязанностью которого является координация научных исследований. В штате службы в 1989 году состояло 860 постоянных сотрудников. В структуре исследовательской службы ключевым подразделением, да и ядром самой исследовательской службы, является сектор «главных специалистов», состоящих из экспертов по разным специальностям, признанных в национальном масштабе. Их в 1989 году было 25. Каждый из них оплачивался на уровне конгрессмена (около 75 тысяч долларов в год). Принято считать, что в научно-информационном обслуживании конгресса главную роль играет не техническая оснащенность ИСК, хотя и она важна, а привлечение к деятельности службы наиболее квалифицированных специалистов страны.
В число вспомогательных органов конгресса, выполняющих научно-аналитическую работу первой необходимости, входят Законодательный совет и Совет по законодательному пересмотру. В штате первого - 52 человека, второго - 18. В их обязанность входят: сбор и анализ информации, проведение консультаций по правовым вопросам, связанным с повседневными законодательными работами депутатов и их объединений, составление перспективных планов законодательства, содействие в разработке законопроектов и др.
Государственная дума Российской Федерации также имеет внутрипарламентские и внепарламентские аналитические, исследовательские группы и центры. Справочная и аналитическая работа по законопроектам или по другим вопросам, представляющим интерес для депутатов, комитетов, комиссий, руководства парламента ведется помощниками, специалистами, советниками, являющимися внутрипарламентскими сотрудниками. Их немало. Число одних только штатных и нештатных помощников каждого депутата, каждого председателя комитета и подкомитета составляет от пяти до четырех десятков специалистов.
Правовое, аналитическое и информационное управления существуют каждое отдельно и входят в состав аппарата Государственной думы. Они представляют внутрипарламентские исследовательские и информационные центры. Деятельность правового управления сосредоточена в основном на проблемах законодательной деятельности парламента. Оно по запросам депутатов, депутатских объединений, комитетов, совета Государственной думы, председателя и заместителей председателя Государственной думы проводит экспертизу законопроектов на предмет их соответствия нормам Конституции, конституционным и федеральным законам, составляет научные прогнозы о последствиях введения этих законопроектов, а также перечень законодательных актов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или о необходимости принятия новых законов в связи с принятием данного законопроекта. В обязанность правового управления входит подготовка записок, докладов и заключений по возникающим проблемам по ходу законодательной деятельности парламента и его комитетов.
Казахстан сегодня подошел к новому качественному и прорывному этапу своего развития в основных сферах жизнедеятельности общества, и в первую очередь - в социально-экономической отрасли. «Сегодня, - сказано в послании президента республики Н. Назарбаева народу Казахстана от 28 февраля 2007 года, - обеспечив прочный фундамент экономики и своей государственности, мы уверенно вступаем в принципиально новый этап. Это позволит поставить дальнейшее развитие Казахстана на устойчивую, современную и перспективную экономическую, социальную, политическую и административную основу». Республика вступила в новый этап развития с более сложной и амбициозной задачей - стать неотъемлемой и динамичной частью мировой экономики, современных идей и технологий. В ходе реализации плана модернизации политической системы страны произойдет расширение полномочий и контрольных функций парламента, а это, в свою очередь, потребует коренных улучшений его деятельности и депутатского корпуса.