1 июля 2003
Проблемы Каспия в контексте российско-иранских отношений
1 июля 2003
Проблемы Каспия в контексте российско-иранских отношений
01.07.03 14:55
В общественно-политических и деловых кругах России сложилось, как представляется, достаточно устойчивое мнение о безусловной перспективности для Российской Федерации проведения политики развития многосторонних и взаимовыгодных отношений с Исламской Республикой Иран (ИРИ).
История, философия и логика отношений России с Ираном - это тема, актуальность которой, похоже, сохранится навсегда. Сегодня лишь с сожалением приходится констатировать, что официальная российская политика на иранском направлении снова оказывается заложницей ряда обстоятельств и зачастую искусственно создаваемых проблем, за которыми явно просматриваются позиции третьих стран и политических сил, не заинтересованных в том, чтобы российско-иранские отношения стали одним из серьезных, равновеликих с другими факторов и источников формирования геополитической ситуации в регионе Среднего Востока, Южного Кавказа и Центральной Азии.
Высшие российские политики, находясь в плену текущей идеологической и внешнеполитической конъюнктуры, а также внешних экономических факторов, предпочитают действовать на иранском направлении аккуратно, если не сказать - нерешительно, при этом постоянно отражая атаки и наскоки тех, кто не заинтересован в развитии отношений России с Ираном. Не заинтересованы в этом в первую очередь США, некоторые страны Западной Европы и Израиль, а также известные прозападные круги в самой России.
Что касается иранской стороны, то она, испытывая разочарование тем, как неустойчиво и непоследовательно идут у нее дела с Москвой, видимо, начинает терять остатки своего терпения и надежд на то, что ей удастся вывести свои отношения с Россией на устойчивый уровень расширенного взаимодействия и сотрудничества. Правда, сразу же следует отметить, что в Иране, возможно, тоже переоценивают свои силы, а также не вполне критично оценивают собственные действия, которые объективно могут создавать как для Москвы, так и для Тегерана препятствия, неудобства и трудности на пути развития российско-иранских отношений.
О факторах, оказывающих сдерживающее воздействие на развитие российско-иранских отношений, хорошо известно. На сегодня к ним прибавился еще один - разные подходы Москвы и Тегерана к вопросу о международно-правовом статусе Каспийского моря. От того, каков статус будет выработан и принят сегодня всеми прикаспийскими государствами (Россия, Иран, Азербайджан, Казахстан, Туркмения), зависят размеры и конфигурация переходящих под юрисдикцию этих стран участков моря с находящимися на них запасами углеводородного сырья - нефти и газа. Кроме того, официальный международно-правовой раздел Каспия попутно решил бы важную геополитическую задачу - устранил противоречия между всеми заинтересованными сторонами и, соответственно, базу для острой конфронтации и возникновения конфликтов между ними, что в свою очередь уменьшило бы число поводов, используемых нерегиональными державами для вмешательства в дела региона.
Причины, по которым проблематика Каспия стала весьма заметным, важным и относительно самостоятельным направлением в мировой политике, вполне очевидны.
Во-первых, это относительно недавнее появление на карте региона трех новых субъектов международного права (Азербайджана, Казахстана, Туркмении), которые наряду с правопреемницей распавшегося СССР - Россией и Ираном претендуют на свои доли Каспия и его ресурсов.
Во-вторых, это быстрое повышение роли Каспия в качестве перспективного мирового источника углеводородов и других жизненно важных ресурсов.
В-третьих - состоявшийся политический, экономический и военный прорыв в регионы Каспия, Южного Кавказа и Центральной Азии ряда нерегиональных государств (США, западноевропейские страны, Китай и др.), что в значительной мере изменило геополитическую картину региона, поставило перед прикаспийскими странами ряд проблем и задач в сферах обеспечения национального суверенитета над своими ресурсами, экономикой и политикой.
Не менее важными факторами формирования общей ситуации на Каспии и вокруг него являются проблемы сохранения и использования его биоресурсов, экологического состояния этой системы, включения Каспия в систему стратегических транспортных коммуникаций, организации маршрутов и способов вывоза каспийских углеводородов на внешние рынки.
ГЛАВНЫЙ ПРЕДМЕТ ИНТЕРЕСА
Углеводородные ресурсы каспийского шельфа и прикаспийской зоны являются главным предметом интереса стран региона и мира. Каковы современные представления о Каспии как стратегическом источнике энергоресурсов?
По оценкам многих экспертов, именно нефтегазовые поля Казахстана и шельф Каспия могут стать одним из основных мировых источников жидкого топлива в XXI веке. При их полной разработке каспийские нефтяные месторождения могут изменить расстановку сил в индустрии нефтедобычи и снизить зависимость Запада от нефти Ближнего Востока. Из этого логично сделать вывод, что соперничество за доступ к этим источникам может приобрести достаточно масштабный и порой весьма жесткий и непредсказуемый по своим последствиям характер.
По ранним оценкам экспертов ОПЭК и Мирового энергетического агентства, сделанным еще в 1993-1994 годах, ресурсы нефти в прикаспийском регионе являются одними из крупнейших в мире: общие запасы нефти превышают 23 миллиарда тонн.
Заместитель министра иностранных дел России, спецпредставитель президента В.Путина по Каспию Виктор Калюжный говорит, что точную цифру углеводородных ресурсов Каспия назвать сложно. Реалистично оценивать его прогнозные углеводородные ресурсы в пределах 18 миллиардов тонн условного топлива, доказанные запасы составляют 4 миллиарда тонн.
Не меньший, а скорее - больший интерес представляют запасы природного газа в зоне Каспия. По современным представлениям, Каспийский регион по запасам природного газа является одним из крупнейших в мире. Только в Туркменистане на обследованной площади прогнозируемые запасы природного газа составляют, по различным оценкам, от 13 до 20 триллионов кубических метров.
Следует еще раз подчеркнуть, что приведенные выше данные о ресурсном потенциале углеводородов на Каспии не могут считаться окончательными. Реальная картина о запасах нефти и газа в этом регионе будет написана еще не скоро. Можно только утверждать, что от современной она будет отличаться весьма существенно. И уже совсем не подлежит никаким сомнениям то, что на Каспии есть что делить, и именно поэтому прикаспийские государства так долго не могут договориться между собой по этому и другим, связанным с ним, вопросам
НЕОБХОДИМОСТЬ КОНСЕНСУСА ПО БИОРЕСУРСАМ
Рассматривая ресурсы Каспия, нельзя оставить в стороне вопрос сохранения и использования его биоресурсов. Это исключительно важная проблема, значение которой сегодня недооценивается, так как все или почти все интересы прибрежных государств сконцентрировались на углеводородах. Что касается устремившихся в каспийский регион нерегиональных государств, то их эта проблема, похоже, занимает в последнюю очередь. Еще 15 лет назад Каспийское море давало более 1000 тонн, или 90 процентов всех мировых объемов производства черной икры, более 250 тысяч тонн рыб различных пород, в том числе 20 тысяч тонн осетровых. Только за последние 20 лет вылов осетровых сократился в 20 раз, а всех видов рыб - в три раза. Все это произошло из-за ослабления государственных усилий прикаспийских государств, в том числе и России, по регулированию, охране и контролю за изъятием биоресурсов.
Из-за прекращения надзора за проходящими судами в Каспийском море появляется чужеродное медузообразное существо, поедающее планктон, что привело к уменьшению вылова кильки более чем в три раза, сельди - в десятки раз. Сейсморазведка и сброс в море продуктов нефтедобычи компаниями Казахстана и Азербайджана обусловили в 2001 году массовую гибель тюленей и птиц.
Сегодня браконьерство носит межрегиональный характер. Браконьеры Дагестана, Калмыкии, Астраханской области начинают согласовывать свои действия. Астраханские ставят сети, калмыцкие ведут заготовку рыбы и икры, а дагестанские занимаются ее транспортировкой. Из этого следует, что борьба с браконьерством должна быть хорошо организована и осуществляться по единому сценарию.
Казалось бы, какое отношение имеют все эти проблемы к российско-иранским отношениям - ведь именно соседи Ирана по Каспию, как следует из приведенных данных, наносят наиболее существенный урон биоресурсам? Оказывается, прямое. Во времена советско-иранских отношений сотрудничество между СССР и Ираном в этой сфере имело конкретные формы и было весьма продуктивным, принося обеим сторонам немалую выгоду. Это сотрудничество осуществлялось на конкретной договорно-правовой основе. Сегодня, когда на Каспии появились новые хозяйствующие субъекты, необходимость заключения всеми прикаспийскими государствами соглашения о сохранении и использовании биоресурсов возросла многократно.
ВОПРОС о СТАТУСЕ
На сегодня многие из вопросов развития сотрудничества прикаспийских государств, в том числе России и Ирана, заслонил собой вопрос о статусе Каспия. До сих пор в отношении международного статуса Каспия существуют всего два международно-признанных договора: российско-иранский договор 1921 года и советско-иранский договор 1940 года, которыми были установлены морские границы между РСФСР-СССР и Ираном, а также условия и порядок пользования его ресурсами.
Определение правового статуса Каспия для новых международных условий, когда в зоне действия упомянутых договоров появились еще три субъекта международного права (Азербайджан, Казахстан и Туркмения), остается приоритетной проблемой.
В первую очередь это важно с точки зрения определения принципов раздела моря и, соответственно, углеводородных полей. Кроме того, проблемы рыболовства, сохранения и размножения ценных пород осетровых рыб (до 80-90 процентов мировых запасов) требуют четкого международно-правового разграничения прав и обязанностей прибрежных государств, окончательного разрешения территориальных споров и т.п. То же можно сказать и об экологии, судоходстве и навигации, прокладке трубопроводов по дну моря и др.
Дискуссия о правовом статусе Каспия приобрела особую остроту после того, как 20 сентября 1994 года Азербайджан подписал контракт с крупными фирмами о разработке нефтяных месторождений на шельфе Каспия. Среди участников была и российская компания «Лукойл» (10 процентов акций). Российский МИД в то время попытался дезавуировать этот контракт, но безуспешно. От его имени было сделано резкое заявление в ООН, в котором подчеркивалось, что нефтяные месторождения Каспия - общее достояние всех прикаспийских государств.
На сегодняшний день положение таково, что де-факто сложилось и действует секторальное деление моря, а де-юре продолжают оставаться в силе российско-иранские договоры по Каспию 1921-го и 1940 годов, которые применительно к сегодняшней ситуации устанавливают свободный режим судоходства для всех прикаспийских государств и общего пользования биоресурсами моря.
Нынешние позиции прикаспийских стран по правовому статусу Каспийского моря характеризуются следующим образом.
Позиция России с 1994 года и до настоящего времени неоднократно менялась. Вначале она вместе с Ираном твердо выступала за кондоминиум (хотя тогда уже было ясно, что такая позиция полностью непроходная). В частности, в меморандуме «Позиция Российской Федерации в отношении правового режима Каспийского моря», распространенном 8 октября 1994 года в качестве официального документа Генеральной Ассамблеи ООН, Россия уведомила Ассамблею о том, что односторонние действия в отношении Каспия не будут признаваться российской стороной и что Россия «оставляет за собой право принять такие меры, которые будут необходимы, как и то время, которое она сочтет подходящим для восстановления нарушенного правопорядка и ликвидации последствий, возникших в результате односторонних действий».
Но уже в 1996 году с российской стороны было дано согласие на разработку нового правового статуса Каспия. В 1998 году - подписано первое соглашение с Казахстаном. Критики этого шага отмечали не только неожиданное согласие России на секторальный раздел Каспия, да еще в двухстороннем «сепаратном» соглашении, но и то, что в данном соглашении Каспий признан морем. А это значит, что Казахстан получает право на установление внутренних территориальных вод и других морских пространств, предусмотренных международным морским правом, а также на водный проход к Азовскому, Черному и северным морям. В то же время принцип общего пользования водным пространством не ограничивает для него свободы судоходства, рыболовства (большая часть нерестилищ осетровых - до 90 процентов - находится у берегов России) и позволяет совместно решать экологические проблемы и проблемы, вызванные продолжающимся с 1978 года подъемом уровня вод Каспия.
Позиция России, выраженная МИДом на парламентских слушаниях 2 февраля 1999 года с участием семи ведущих комитетов Госдумы, заключалась в том, чтобы найти консенсус при условии справедливого раздела углеводородных ресурсов Каспия и сохранения в общем пользовании водного пространства, включая обеспечение свободы судоходства, согласованных норм рыболовства и защиты окружающей среды.
В итоге позиция России свелась к тому, что Москва согласилась на принцип раздела дна Каспия по модифицированной срединной линии, то есть на национальные сектора пропорционально длине прибрежной зоны, оставляя акваторию моря в совместном пользовании прикаспийских государств. Именно на таком принципе построены подписанные Россией соглашения с Казахстаном (1998 г.), Азербайджаном (сентябрь 2000 г.), а также соглашение между Казахстаном и Азербайджаном (ноябрь 2001 г.). Этот принцип лежит и в основе новых соглашений России с Казахстаном и Азербайджаном.
С принципом раздела по модифицированной линии не согласны Иран и Туркмения.
Иран настаивал на том, чтобы Каспий осваивался или по принципу кондоминиума (совместная разработка ресурсов) или был поделен на пять равных долей по 20 процентов каждому из прикаспийских государств. Иран жестко возражает против раздела Каспия по «срединной линии», так как ему в этом случае достанется 14 процентов моря, притом это - глубоководная часть Каспия, где нефти может быть меньше, а ее добыча будет менее рентабельна. Формула "кондоминиума" позволяет Ирану и Туркмении оспаривать у Азербайджана несколько крупных нефтяных месторождений, которые Баку считает своими и де-факто их разрабатывает. Это, в свою очередь, также является предметом жесткого противостояния Баку и Тегерана. Последний настаивает на необходимости прекращения освоения Азербайджаном спорных месторождений в нефтеносной структуре Лов. Данные противоречия летом 2001 года могли вылиться в открытый военный конфликт между двумя государствами. По-видимому, позиция Ирана могла стать более гибкой, если бы ему были сделаны уступки в виде достижения договоренности о реализации проекта транспортировки части нефти Каспия через иранскую территорию в иранские порты на южном побережье Аравийского моря или Персидского залива. Это был бы наиболее рентабельный маршрут. Но на пути такого решения пока сохраняются мощные политические препятствия в виде резко негативного отношения к данной идее США и их ближайших союзников.
Особая позиция Тегерана в процессе решения каспийской проблемы объясняется в немалой степени значительными политическими проблемами президента Хатами. Согласие с четырнадцатипроцентным национальным сектором на Каспии крайне непопулярно среди иранцев. Одобрения парламентом республики - меджлисом соответствующих поправок в Основной закон Ирана, даже если Хатами внес бы их на рассмотрение иранских законодателей, ему будет добиться весьма сложно.
Азербайджан продолжает придерживаться прежней жесткой позиции - только секторальный раздел. Он уже давно объявил прилегающий к нему участок Каспия - и дно, и водное пространство - полностью национальным сектором, закрепил это в Конституции страны и активно осваивает его.
Туркменистан также выступает за полный раздел Каспия на национальные сектора. Однако между Туркменистаном и Азербайджаном возникли серьезные разногласия относительно границы секторов: туркмены считают месторождение Азери полностью находящимся на их территории, а Чираг - частично. Эти разногласия едва не сорвали подписание соглашения по транскаспийскому газопроводу. Только благодаря посредничеству американцев споры по этому вопросу были отложены. Туркменистан, по примеру Азербайджана, давно разрабатывает шельфовые участки Каспия в своем секторе.
Казахстан всегда выступал за раздел Каспия, но его позиция была более гибкой, чем у Азербайджана. Он ратовал за раздел только морского дна с оставлением водного пространства в общем пользовании. Собственно, эта его позиция была закреплена в «сепаратном» соглашении, подписанном президентами Б.Ельциным и Н.Назарбаевым 6 июля 1998 года. Это соглашение было подвергнуто резкой критике со стороны Ирана, остальные же участники дележа восприняли его как изменение позиции России и ее фактическое согласие на секторальный раздел моря.
Нужно отметить, что, хотя принцип раздела Каспия на национальные сектора и не вполне отвечает интересам России, однако нынешняя неопределенность в отношении правового статуса Каспийского моря также отнюдь не приносит пользы России.
В такой ситуации 23-24 апреля 2002 года в Ашхабаде состоялся первый неоднократно откладывавшийся саммит глав прикаспийских государств Азербайджана (Гейдар Алиев), Ирана (Мохаммад Хатами), Казахстана (Нурсултан Назарбаев), России (Владимир Путин) и Туркмении (Сапармурат Ниязов). Цель встречи на высшем уровне для пяти государств была общей: поиск компромисса на основе политического решения главной каспийской проблемы - распределение между пятью странами зон юрисдикции моря. На саммите в Ашхабаде не планировалось подписание конкретного многостороннего соглашения по Каспию. Стороны пытались только определить общее направление работы в интересах достижения компромисса, которое впоследствии должно прорабатываться на уровне экспертов и спецпредставителей.
Главное противоречие интересов пяти государств на Каспии, как об этом сказано выше, связано с выбором формулы, определяющей зоны юрисдикции моря. На уровне двусторонних контактов Россия, Казахстан и Азербайджан достигли договоренностей относительно принципа деления дна Каспия по модифицированной срединной линии, то есть на национальные сектора пропорционально длине прибрежной зоны, оставляя акваторию моря в совместном пользовании. Иран и Туркмения остались на своих прежних позициях. Таким образом, пока единственными юридическими документами, определяющими правовой статус Каспийского моря, остаются российско- и советско-иранские договоры 1921-го и 1940 годов. Значит, предстоит еще очень длительный период переговоров, в ходе которых только и может быть достигнут какой-то компромисс. Но когда все стороны придут к единому решению, сказать трудно.
А. ГУШЕР Руководитель Центра стратегического развития, генерал-майор
Источник: Журнал Персия # 8