Административная реформа: 6 месяцев спустя:
10.07.2007, zakon.kz
Валерий Коршунов, эксперт Центра актуальных исследований «Альтернатива»,
? 26 (688), 6 - 12 июля 2007
Административная реформа была заявлена как средство реализации амбициозных планов прорыва Казахстана в круг передовых стран. В то же время ее осуществление было воспринято обществом как своего рода тест нового главы Правительства на соответствие порученному делу. Сегодня можно уже с большей определенностью оценить степень продвижения реформы, позитив и проблемы на этом пути.
Прежде всего «дорожная карта» реформы, сформулированная в последнем Послании главы государства (10-я задача 24-го приоритета), в его других выступлениях, а также январском указе текущего года, в целом выдерживается. Наиболее заметными в среде управленцев различного уровня были мартовский указ Президента относительно сокращения числа госслужащих, поправки в Закон о правительстве, ожидающийся в начале июля, реестр государственных услуг (сначала 125, затем - более 500, с перспективой до более 900 услуг). Заметными событиями стали сообщение в сенате руководителей Правительства по поводу новой схемы управления, доклад премьера в Парламенте страны по теме административной реформы, выступления некоторых министров, обсуждение этой темы на целом ряде общественно-политических форумов.
Однако события текущего года сложились так, что на передний план выдвинулись проблемы чисто политические. Они не только заслонили собой неспешный ход адмреформы, но чем дальше, тем больше стали определять ее внутреннее наполнение. Проблема политической реформы, вызванный ею известный политический кризис в элите объективно имели своим следствием внутреннее торможение процессов адмреформы как потенциально дестабилизирующего фактора.
При ближайшем рассмотрении оказывается, что наиболее заметно для общества осуществляется лишь поручение Президента о разработке нормативной правовой базы реформы. Реальное же ее осуществление пока не подкреплено убедительными доказательствами.
Возьмем проблему разграничения функций государственных органов: стратегических, административно-исполнительских и контрольно-надзорных. Это сердцевина процесса управления в цепочке «цель - функция - структура». Функция представляет собой установление соответствия между деятельностью органа управления и определенной потребностью общества.
Агентство по делам государственной службы занимается их анализом и подготовкой предложений уже не менее 5 лет. Однако до настоящего времени состояние этой проблемы остается достоянием узкого круга специалистов. Недавний, от 19 июня, Указ Президента относительно передачи части функций от одних госорганов другим вряд ли можно считать исчерпывающим в этой связи. Ведь речь в нем идет о передаче функции некоторых министерств Агентству по информатизации и связи и Агентству по регулированию естественных монополий. Скорее, это реакция на обостряющуюся проблему энергоснабжения страны. Еще в январе текущего года премьер Карим Масимов говорил о том, что растущая экономика требует все больше электроэнергии и, по оценкам, с 2009 г. становится реальной угроза ее дефицита в объеме 4 млрд кВтч. Кроме того, инфраструктура отрасли изношена практически на 70 %.
В чем причины такого положения с функциональным анализом структур и должностей? Прежде всего в сложности самого процесса такого анализа. Во всем мире не так много специалистов высокого класса по этой проблеме. Кроме того, нынешние перечни функций, прописанные в «Положениях» о министерствах и других органах госуправления, по большей части готовились самими этими органами «под себя». Сегодня эту ситуацию необходимо проанализировать под другим, реформаторским углом зрения.
Плюс ко всему наши министерства в их нынешнем виде сложились в результате болезненного процесса приспособления к рыночным реалиям. Если попытаться восстановить историю, например, Министерства культуры и информации, то его сменяющие друг друга «Положения» можно сравнить с годичными кольцами на срезе дерева, фиксирующими холод и зной, засуху и затопления. Сегодня от более чем 30 министерств начала 90-х гг. осталось немногим более 20. Они сливались, делились, их комитеты и департаменты мигрировали из одной структуры в другую и т.д.
Наконец, не следует забывать, что любая функция государственного органа - потенциальный источник дохода, и не всегда только для государства. В связи с этим обращает на себя внимание отсутствие в прессе темы передачи функций госорганов в конкурентную среду, хотя эта задача прямо указана в числе первоочередных. Ведь именно вокруг этого шел оживленный разговор в начале реформы. Характерно, что премьер на слушаниях в мажилисе в мае текущего года обошел фактическое состояние этой темы стороной. А именно это обстоятельство является важным в оценке степени радикальности реформы. По оценке некоторых российских экспертов, например, А.Дугина, там обещания о передаче избыточных государственных функций в конкурентную среду «выполнять никто не собирается». Вместо разгосударствления в России, по его мнению, идет фактическая национализация, что прямо противоречит объявленным целям реформы.
Как это будет у нас? Постороннему глазу трудно разобраться в имеющемся наборе функций у наших министерств. Больше того, складывается впечатление, что он сложился явочным порядком. Вот лишь один пример. На сайте Минюста читаем, что у него 14 стратегических функций и 22 функции по реализации государственной политики. В то же время у Комитета Минюста по организации правовой помощи и оказанию юридических услуг - 14 реализаторских функций, у Комитета уголовно-исполнительной системы - 28, у Комитета регистрационной службы - 16 и у Комитета по правам интеллектуальной собственности - 20 функций. Итого - 78 функций по реализации государственной политики в комитетах и 22 во всем министерстве. Как это может быть, непонятно. Вот такие ребусы и придется решать в ходе реформы.
О противоречивом характере административных решений свидетельствует и появление должности ответственного секретаря. Ранее предлагалось название «статс-секретарь». О том, что спор имеет совсем не филологическую природу, говорит история этой должности. Статс-секретари в различное время и в различных странах имели различный, но всегда особый служебный статус. В эпоху Екатерины II это были особо доверенные лица, имевшие обширные полномочия, собственную канцелярию и право лично докладывать императрице. Имевшие опыт работы в аппарате оценят эту привилегию по достоинству. Разумеется, требовались и соответствующие способности. На этом посту, например, работал поэт Державин. Статс-секретарем в «негласном комитете» при Александре I был реформатор Сперанский.
В правительстве Бисмарка в Германии статс-секретарь считался подчиненным самого канцлера и был своего рода министром - специалистом в той или иной сфере. Госсекретарями (т.е. статс-секретарями) в Великобритании и США являются члены кабинета, министры и министры без портфеля. В сегодняшнем российском правительстве и органах, подчиненных президенту РФ, статс-секретарь отвечает в основном за связь с законодательным органом и законотворческую деятельность, а также формирование позиции президента в правительстве по проектам федеральных законов. Его статус и должностной регламент регулируются указом президента и соответствующим постановлением правительства. К слову сказать, возвращение этой должности в правительство многие российские эксперты посчитали откатом в реформе, поскольку ранее от нее отказались. В Казахстане же госсекретарь - конституционная должность, полномочия которой определяет президент. Возможно, одним из мотивов изменения названия было стремление избежать путаницы в названии должностей. Но важно то, что статс-секретарь исторически был лицом, наделенным особыми, нестандартными полномочиями.
К какому типу руководителя отнести будущих казахстанских ответсекретарей министерств? Из внесенных Парламентом изменений в Закон «О правительстве Республики Казахстан» следует, что он будет соединять в себе как некоторые привилегии статуса, так и обычные должностные обязанности по руководству аппаратом. Наиболее важный момент - назначение на должность и определение круга обязанностей ответсекретаря лично президентом. Другими словами, ответсекретари разных органов будут не одинаковыми по статусу и обязанностям люди. Одновременно, работая в правительстве, они будут подчиняться и президенту, и премьеру, и своему министру.
Сегодня сложно судить о том, как это будет выглядеть в действительности. В отечественных СМИ высказано уже немало соображений на этот счет: статус «серого кардинала», как средства «от» политически (но не функционально!) целесообразных назначений министров из возможной в результате политической реформы «демократической волны»; противовес корыстным личным устремлениям министра; некий мозговой трест и генератор административной реформы в своем ведомстве и др. Возможно, и все роли сразу.
Гораздо важнее другое: как оценить данное нововведение с точки зрения существа целей административной реформы. Это более демократический механизм или менее? По-видимому, здесь уместно напомнить выражение «демократия есть постоянство процедур при возможной разнице результатов». Мы же имеем, скорее, обратную ситуацию, когда в центр поставлены полномочия исполнителя и его личность («государев человек»), а не открытость процедур и механизмов управления. Причем данная ситуация имеет как бы два уровня. На первом обеспечивается несменяемость ответственного секретаря, на втором ему дается в руки главный рычаг управления - определение структуры и расстановка кадров министерства.
В результате поправок в Закон «О правительстве Республики Казахстан» существенно потерял в весе и сам премьер. Теперь он лишен права вносить на рассмотрение и утверждение президента кандидатур акимов, министров иностранных дел, обороны, внутренних дел и юстиции (ст.19). Постановления же правительства отныне будут приниматься большинством голосов членов правительства (ст.10) и подписываться премьером. Рассматривать ли это как победу принципов корпоративного управления?
Что касается отношений по линии «правительство - акиматы», то они не были безоблачными. Сегодняшнее положение акимов осложняется по меньшей мере тремя факторами. Это новые права маслихатов по отношению к акимам, сосредоточение производственных активов в социально-предпринимательских корпорациях (СПК) и сокращение числа правительственных программ с одновременным ужесточением контроля за расходованием средств. Разумеется, акимы ищут контрсредства. Читающая публика до настоящего времени не имеет представления о том, как было выполнено поручение премьера акимам о стратегических планах развития регионов на 5 лет и об индикаторах социально-экономического развития регионов на 15 предстоящих лет. Последние должны были быть подготовлены уже к марту текущего года, и они могут составить реальную основу политической борьбы на местах в ходе выборов в маслихаты и мажилис Парламента.
До настоящего времени не ясна судьба предложений о введении принципов корпоративного управления в акиматах. В поправках в Закон «О правительстве» ничего не говорится о совете директоров министерства, в том числе независимых, и тому подобных экзотических вещах, которые потрясли парламентариев своей новизной в начале года и которые бурно обсуждала вся страна.
Как продвинулось создание нового органа осуществления административной реформы на базе Агентства по делам государственной службы? Что стало с Канцелярией премьер-министра, которая была названа тормозом преобразований? На эти вопросы мы не имеем ответа.
Соотношение политической и административной реформы в настоящий момент и на перспективу ставит целый ряд вопросов для политических наблюдателей. Прежде всего, это оценка Президентом хода адмреформы и вероятность ее корректировки по политическим соображениям. Если не прямо, то косвенно об этом можно будет судить по целому ряду признаков. Первый рубеж - итоги выборов в мажилис и назначение руководителя Правительства. Кто им будет и каковы в связи с этим перспективы адмреформы в плане исполнителей? Косвенным показателем будет позиция «Нур-Отана» в ходе выборной кампании. Итоговым конкретным показателем станет место Казахстана в индексе конкурентоспособности стран мира по итогам 2007 г. До этого выяснится ситуация на финансовом рынке Казахстана и позиция ОБСЕ относительно председательства Казахстана в ней. И много чего еще.
При всех возможных вариантах и нюансах проблема административной реформы не утратит своей актуальности. Принципиальный момент здесь - переход от технического к политически ответственному правительству в результате поправок в Конституцию страны. По идее, в лице оппозиционных (и не только) депутатов может появиться независимый оценщик проделанной работы и в области госуправления.
Но одна нерешенная проблема, по-видимому, останется. Имеется в виду явно недостаточное освещение темы административных реформ, неудача в вопросе о том, чтобы сделать общество своим союзником. Поставленная Президентом на старте реформы задача прозрачности и демократичности преобразований вряд ли может считаться решенной.
Правительство не смогло решить проблему спикера по этой теме. О работе органов, которые должны решать проблемы адмреформы, ничего нельзя сказать, кроме сухих информационных сообщений. Что тому причиной - отсутствие идей, исполнителей, текущий политический момент, - сказать сложно. Но в том, что такого рода преобразования потенциально могут вызвать не меньший интерес, чем преходящие политические коллизии, можно быть уверенным. Пока что позитивный ресурс государственного пиара в этой области используется явно недостаточно.